土地關(guān)系是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關(guān)系，以土地制度為核心的基本經(jīng)營制度是黨在農(nóng)村的政策基石。日前，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布。在28日舉行的國新辦發(fā)布會上，中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員兼中農(nóng)辦秘書局局長吳宏耀對此進行了相關(guān)解讀。

“一不動百不搖”的重要制度設(shè)計

發(fā)布會上指出，此次《意見》發(fā)布，意義重大、影響深遠。韓長賦介紹，《意見》中長久不變的政策內(nèi)涵，歸納起來為“兩不變、一穩(wěn)定”：保持土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度長久不變；保持農(nóng)戶依法承包集體土地的基本權(quán)利長久不變；保持農(nóng)戶承包地穩(wěn)定。

“《意見》明確了鞏固和完善家庭承包經(jīng)營制度的基本方向，明確了保持土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的基本原則，是一個關(guān)于農(nóng)村土地政策的重大宣示，是一個既管當(dāng)前又管長遠，可以說是‘一不動百不搖’的重要制度設(shè)計。”韓長賦表示，長期穩(wěn)定土地承包關(guān)系，充分保障農(nóng)民的土地承包權(quán)益，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，既有利于增強農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的信心，給他們吃下“定心丸”，又有利于促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，還有利于保障農(nóng)村的長治久安。

據(jù)介紹，我國現(xiàn)有農(nóng)村承包地15億多畝，涉及近兩億農(nóng)戶。第二輪承包從1993年開始，到1999年基本完成。如果按承包期30年計算，到2023年就將大批到期，高峰期則集中在2026—2028年。繼十九大報告之后，此次《意見》進一步明確，第二輪土地承包到期后再延長三十年，使農(nóng)村土地承包關(guān)系從第一輪承包開始保持穩(wěn)定長達七十五年。

“這是實行‘長久不變’的重大舉措，也是具體體現(xiàn)。”韓長賦說。《意見》還規(guī)定，第二輪土地承包到期后應(yīng)堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數(shù)農(nóng)戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定，且延包以二輪承包到期為起點。

如何確保延包順利組織實施？主要從三方面著手。一是把證書發(fā)到農(nóng)民手中。2014年起全面推開了農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，目前發(fā)證率超過94%，下一步要繼續(xù)抓好掃尾，做到應(yīng)發(fā)盡發(fā)。二是健全配套法律政策。按照新修訂的《農(nóng)村土地承包法》，抓緊修改完善《土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等相關(guān)配套法律法規(guī)和政策措施。三是開展延包試點，主要面向先期承包到期的縣。在大面積操作實行之前，中央以及有關(guān)部門還會出臺指導(dǎo)意見。

把選擇權(quán)交給農(nóng)民，保障農(nóng)民承包權(quán)益

近年來，伴隨城鎮(zhèn)化加快推進，大量農(nóng)民進城。目前，全國約有2.88億農(nóng)民進城務(wù)工經(jīng)商，其中舉家進城的有3000多萬戶。這些進城農(nóng)戶的承包地怎么處置？

“在土地問題上，要尊重農(nóng)民的意愿和維護農(nóng)民權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民。”韓長賦強調(diào)，此次出臺的《意見》明確提出，現(xiàn)階段不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)戶進城落戶的條件。對進城落戶的農(nóng)民，一方面引導(dǎo)他們在依法自愿有償?shù)脑瓌t下，將承包地轉(zhuǎn)讓或者退還集體。另一方面，也可以保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，或者通過代耕托管等方式發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。對長期棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法采取措施予以糾正。

另一種情況是，二輪承包以來，由于人口的增減和自然災(zāi)害等一系列原因，一些農(nóng)戶存在無地或者少地的狀況。他們的權(quán)益該如何保障？

韓長賦介紹，據(jù)各地初步調(diào)查和統(tǒng)計，這部分農(nóng)戶約占總農(nóng)戶的0.94%。《意見》對此明確規(guī)定，第二輪承包到期后，應(yīng)堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，現(xiàn)有承包地在二輪承包期期滿以后由農(nóng)戶繼續(xù)承包，有自然災(zāi)害損毀等特殊情形時，可按照大穩(wěn)定、小調(diào)整的原則，按照法定程序在個別農(nóng)戶間做適當(dāng)調(diào)整。

“這主要是從保護農(nóng)戶的承包權(quán)益和保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展兩個方面角度考慮的。”韓長賦表示，對于無地少地農(nóng)戶的基本生活保障問題，各地也在研究和探索。一方面，有條件的地方可以通過集體預(yù)留的機動地（二輪承包的時候允許集體有條件可以留不超過5%的機動地）、新開墾的耕地、原承包戶依法自愿交回的耕地以及承包農(nóng)戶消亡后集體依法收回的耕地來解決。另一方面，可以幫助無地少地的農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)來耕種土地，比如流轉(zhuǎn)其他進城務(wù)工農(nóng)民的土地。

“此外，還要在地外做文章。”韓長賦說，人多地少是我們的基本國情，不能無限地分割耕地來解決這些問題，也要幫助無地少地的農(nóng)戶提高就業(yè)技能、提高就業(yè)服務(wù)、廣辟就業(yè)門路。

新型經(jīng)營主體有了穩(wěn)定預(yù)期，有利于適度規(guī)模經(jīng)營有序推進

據(jù)統(tǒng)計，到2018年底，全國有5.39億畝耕地在不同主體間實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。按照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限不得超過土地承包的剩余期限。目前二輪承包即將到期，是否會影響新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地的積極性？

“此次發(fā)布的《意見》一方面給承包戶一顆‘定心丸’，同時也給土地的受讓方，也就是新型經(jīng)營主體吃下了‘定心丸’。”吳宏耀說，到期以后農(nóng)戶可以延包，經(jīng)營主體可以再簽續(xù)訂合同，延期流轉(zhuǎn)土地。同時，新修訂的土地承包法規(guī)定，經(jīng)承包方同意，受讓方可以依法投資改良土壤，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助設(shè)施、配套設(shè)施，并按照合同約定對投資部分獲得合理補償。

“在調(diào)研中也看到，很多農(nóng)民和新型經(jīng)營主體在合同中都約定，在承包到期后，在政策允許的情況下，繼續(xù)由新型經(jīng)營主體也就是原來的主體經(jīng)營。”吳宏耀表示，在相關(guān)的政策和法律保障下，新型經(jīng)營主體長期流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地開展經(jīng)營活動，對農(nóng)業(yè)長期投資是有穩(wěn)定預(yù)期的。

“當(dāng)然，流轉(zhuǎn)不流轉(zhuǎn)土地，是承包農(nóng)戶自己的愿望。”韓長賦強調(diào)，土地承包法以及此次發(fā)布的《意見》都明確規(guī)定，任何組織和個人不得強迫或者阻礙土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。同時，流轉(zhuǎn)的期限不能超過第二輪承包剩余期限，流轉(zhuǎn)后的土地必須用于農(nóng)業(yè)，而不能從事非農(nóng)建設(shè)。韓長賦表示，必須依法保護農(nóng)民土地的流轉(zhuǎn)權(quán)益，確保現(xiàn)有的土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，也確保適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)能夠因時因地有序地推進。