改革開放以來，我國住房制度從改革探索階段、全面改革階段逐漸過渡到2016年至今的深化住房制度改革和長效機制建設階段。作為解決居民住房問題的重要手段，長期以來保障性住房制度作為住房工作的重點，也隨著住房制度的演進逐步推進。回顧住房制度改革的四十年，家庭居住水平明顯改善，提升速度快于其他發展中國家。未來，伴隨住房市場日趨成熟以及城鎮化水平的推進，新市民群體的住房問題以及存量住房居住品質的進一步提升應是下一階段住房保障的重點方向。

　　保障性住房制度穩步發展

伴隨住房制度的改革，保障性住房制度也隨著住房制度的演進逐步推進，并已逐漸形成“租售補”并舉的政策體系。

保障性住房對象不斷明確與擴大。最初，經濟適用住房的保障對象為中低收入家庭的住房困難戶，廉租住房的保障對象為具有城鎮常住居民戶口的最低收入家庭。隨后，國家提出大力發展公共租賃住房，公共租賃住房供應對象進一步擴展至城鎮中等偏下收入住房困難家庭、新就業無房職工和在城鎮穩定就業的外來務工人員。2016年5月，國務院發文明確提出公租房保障對象應包括符合當地城鎮居民公租房準入條件的城鎮穩定就業的外來務工人員、新就業大學生和青年醫生、青年教師等專業技術人員。根據我們對于已公布的231個地級市的保障住房申請條件的整理，截至2019年6月，這231個地級市中，90%的城市將非本市戶籍的外來務工人員納入了住房保障的范圍內。其中包括北京、上海等特大型城市。

保障方式趨于多樣化。住房改革初期，出售公房、住房補貼是主要的住房保障方式。隨后，逐步推出了具有社會保障性質的經濟適用住房供中低收入家庭購買，同時政府或單位提供廉租住房解決低收入家庭居住困難，且有條件地區可對無房和住房面積未達到規定標準的職工實行住房補貼。在住房商品化的背景下，政府保障方式逐漸轉變為實物保障與貨幣補貼并舉，逐步加大租賃補貼發放力度，發展中低價位、中小套型的“兩限房”且推出與市場接軌但兼顧保障性的共有產權住房，增加住房有效供應，提升居民的獲得感。另外，隨著城鎮化進程的加快，新型城市化建設，對原有舊城改造包括棚戶區改造、危房改造、城中村改造等也成為保障性住房建設的重要內容。

投入力度不斷加大。政府作為保障性住房建設的責任主體，近年來不斷加大對保障性住房的資金扶持力度，2011年全國保障性安居工程各級財政支出為3343億元，到2018年上升至7372億元，增長近超過1倍。其中，中央補助城鎮保障性安居工程力度一直保持在2000億元以上。此外，各項稅費優惠政策的退出，針對不同保障性住房，免收各項收費基金、土地出讓收入以及減免相關稅費，也為住房保障穩步推進提供了重要制度支持。

　　城鎮家庭居住品質明顯提升

住房改革初期，我國城鎮居民整體居住條件處于較低水平。根據國家統計局人口普查數據，2000年，18.9%的家庭住房中無飲用自來水，54.1%的家庭住房內無洗澡設施，25.5%和12.7%的家庭家中無廁所和廚房，另外還有37%的家庭以煤炭和柴草為炊事燃料。

隨著住房制度改革不斷演進，保障性住房制度不斷完善，城鎮家庭的居住狀況得到了長足的改善。

城鎮化不斷推進，人口快速流動的大背景下，住房自有率穩步提高。根據國家統計局人口普查數據及中國家庭金融調查數據，2000至2017年，城鎮家庭住房自有率從74.1%穩步上升至80.8%，處于國際較高水平。

人均居住面積增長迅速。1978年我國城鎮人均住宅建筑面積僅6.7平方米，到1998年已增加近2倍，達到18.66平方米。隨著住房商品化全面改革和住房保障工作的全面開展，2017年增加至36.9平方米。近40年間，復合年均增速達到5%左右。

住房配套設施趨于完善。2010年，75.8%的城鎮住房同時擁有廚房和廁所，2017年則達到90.7%。而無飲用自來水的家庭比例下降至13.4%，無洗澡設施的家庭比例較2000年下降近一半至28.2%，而80%的家庭也已用上更加節能環保的燃氣和電作為燃料。

住房承重類型改進，安全性大幅提升。2000至2010年，磚木結構住房占比已由73.9%下降至30.1%，轉變為鋼筋混凝土結構和混合結構，占比分別為22.8%和40.3%，穩定性和安全性更高。

居住水平的快速提高明顯快于其他發展中國家。在人均住房面積上，印度長期處于10平方米以下的水平,2012年城鎮人均住房面積僅9.6平方米。俄羅斯從1992年的16.8平方米增加至2016年的24.6平方米，而達到相同增長我國僅用了6年。在配套設施上，根據世界衛生組織數據，2017年我國城鎮家庭廁所達到安全管理標準的占比為83.7%，且相比2000年增幅高達184.7%，絕對值和增幅都位于金磚國家首位。另外，在住房中使用達到安全管理標準飲用水的中國家庭占比為91.5%，相比2000年增長41.2%，而南非、俄羅斯占比均為76%，增幅分別僅為19.9%、1.9%。

　　關注新市民與盤活存量是住房保障未來發展方向

整體來看，我國居民住房短缺的問題已基本得以解決。然而結構上看，特定區域和特定人群的住房問題仍有待解決。尤其是在房價較高，人口凈流入的大型和特大型城市中的新市民住房問題需要引起重視。同時通過對現有存量住房的盤活及更新，進一步提升居住品質，既是人民對美好生活的向往，也是住房市場發展的必然方向。

第一，關注新市民群體。新市民群體規模龐大，年輕，受教育程度高，為經濟發展和城市建設做出巨大貢獻。目前，政府和學術界尚未對“新市民”進行統一界定。本文將“新市民”界定為在城鎮地區居住六個月以上的流動人口，包括跨市（直轄市或地級市）流動的城鎮戶籍居民和農村戶籍居民以及市內跨區縣流動的農村戶籍居民。根據西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心的推算，截至2017年底，我國約有2.04億新市民，占全國城鎮常住人口的25.1%。此外，新市民群體為當地所得稅做出巨大貢獻，其繳納個稅在總個稅中的占比是其收入在總收入占比的1.11倍，本地居民僅為0.95。其創業創新比例顯著高于本地居民，新市民個體工商戶和設立的私營企業為所在城市創造了近5000萬個就業崗位，相當于城市就業人數的11.7%，帶動城市就業。

然而，新市民群體住房自有率較低，享受的住房保障少，住房條件差。新市民購買政策性住房的比例為3.4%，低于本地居民家庭的8.3%。且以租賃形式居住的新市民家庭中，租住公租房的比例僅2.1%，遠小于本地居民的18.5%。新市民家庭合租比例達18%，合租住房中居住3戶及以上的比例高達56.2%。

關注新市民群體的住房問題，幫助其實現扎根城市、安居樂業的夢想，有助于中國社會穩定及經濟平穩增長。

第二，盤活更新存量住房，進一步提升居住品質。存量住房規模大，充足的存量住房為發展租房市場，實現“租購并舉”提供了必要條件。根據中國家庭金融調查與研究中心《2017中國城鎮住房空置分析》報告，2017，我國城鎮家庭住房擁有率（擁有住房的家庭占全部家庭的比例）為90.2%，多套房擁有率為22.1%，套戶比達到1.18。通過規范與完善租賃市場，降低相關稅費，采用租賃補貼的住房保障形式，能有效激活存量住房，化解存量住房風險，降低租房家庭負擔，解決城市化發展中的結構性居住難題。

但與此同時，部分存量住房仍有改進的空間。隨著新建商品房的增加以及棚戶區改造的推進，整體房屋越來越新，但仍然存在48.0% 的家庭住在2000年以前建成的房屋中，對這些住房進行加固、翻新等一系列改造工作非常必要。這不僅能提高居住在老舊小區家庭的獲得感，更能夠提升城市整體居住品質。

放眼全球，住房保障是各國政府共同面對的重點難點問題。中國所處的特殊階段，城鎮化持續推進及人口快速流動為住房保障工作提出了新的要求。住房市場的復雜變化同時又增加了住房保障工作的難度。只有堅持以人為本的發展理念，才能不斷完善住房保障體系，發揮住房保障應有的作用。

（作者：甘犁系西南財經大學經濟與管理研究院院長，弋代春系西南財經大學住房調查與研究中心副主任）