農村土地問題始終是關系我國改革發展穩定大局的根本問題。黨的十八大以來，中央對深化農村土地制度改革作出了系統部署和安排。各試點地區按照中央的部署和要求，緊緊圍繞改革目標和任務，有序推進各項改革試驗，不斷完善試點政策。經過幾年的改革探索，改革試點進展順利，在制度建設層面，已形成相對成熟且可操作的規則體系；實踐操作層面，每個試點地區都有多個成熟案例，驗證了制度成果的有效性。為全面深化農村土地制度改革、完善相關法律法規提供了豐富的政策儲備和寶貴的實踐支撐。

關于農村土地征收制度改革試點

試點地區在縮小征地范圍、規范土地征收程序、完善多元保障機制等方面進行了探索。

一是探索縮小征地范圍。大部分試點地區參照《國有土地上房屋征收與補償條例》，采用概括與列舉相結合的方式制定了土地征收目錄。如江西余江、寧夏平羅等地采取概括兼列舉方式制定土地征收目錄，規定城市規劃區范圍以外，除列入目錄內的公益性項目用地可以征收外，其余非公益性項目用地一律通過入市途徑予以保障；北京大興增加“城鎮成片開發用地納入土地征收范圍”內容，以保障城鎮化的發展空間與土地供應。

二是規范土地征收程序。多個試點地區從依法公平維護和保障被征地農民合法權益出發，探索土地征收民主協商機制，對是否征地和補償安置進行協商。在征前、征中、征后等環節建立風險評估、民主協商、補償安置、糾紛調處、后續監管等程序。此外，北京大興還建立土地征收聽證制度，確保征收操作規范化。

三是完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。試點地區在完善土地征收補償標準、探索多元保障機制方面做了許多有益探索。如遼寧海城等通過重新安排宅基地建房、產權置換、貨幣補償、發放補助、留地留物業等方式，保障農民住房財產權；多地將被征地農民納入城鎮職工或城鎮居民養老、醫療等社會保障體系，將因征地導致生活困難的農民納入低保范圍。

關于農村集體經營性建設用地入市改革試點

試點地區按照“同權同價、流轉順暢、收益共享”的目標要求，積極穩妥推進改革，初步形成了比較完整的工作制度和政策體系。

一是探索入市主體。試點地區對入市主體及組織形式進行了探索，明確了鄉（鎮）、村和村民小組三級入市主體，主體資格顯化、組織形式多樣。此外，北京大興還探索成立鎮級集體聯營公司作為入市主體，通過統籌鄉鎮土地資源配置，確保了鎮域內各村土地發展權共享和收益平衡。

二是探索入市范圍和途徑。多地將符合“兩規”的新增集體建設用地納入入市范圍。如江蘇武進按照存量與增量并重的改革思路，對核定的村莊建設用地范圍內的集體建設用地，均可按規劃入市；貴州湄潭探索對農村集體建設用地中符合集體經營性建設用地性質的綜合類用地開展分割登記入市。

三是建立健全市場交易規則和服務監管制度。試點地區參照國有建設用地交易制度，研究制定了集體經營性建設用地入市管理辦法、交易規則和服務監管制度。如江西余江制定集體經營性建設用地入市申請、審批、交易、登記發證工作流程；湖南瀏陽進一步明確入市后轉讓、出租、抵押等市場規則。

四是探索入市土地增值收益分配機制。如四川郫都結合基準地價、規劃用途以及入市方式，征收13%—40%不等的土地增值收益調節金。

五是完善入市配套政策。試點地區設計了一系列入市配套政策體系，為試點工作穩步推進提供了政策支撐。如遼寧海城出臺了入市后規劃許可、建筑施工許可、房產證手續辦理等政策措施，解決了配套政策不明晰、與現行相關法律法規沖突等瓶頸性問題；四川成都探索“協議約定，優先續期，物權保護，評估在前，有償使用”的入市土地合同續期機制，妥善解決了入市土地合同到期后如何續期的問題。

關于農村宅基地制度改革試點

宅基地制度改革在三項試點中涉及權利主體最多、歷史遺留問題最為突出、利益關系最為復雜。各試點地區通過精心組織、大膽嘗試，在宅基地依法取得、有償使用、自愿有償退出、用益物權實現、民主管理等方面取得了積極進展。

一是完善宅基地權益保障和取得方式。如安徽金寨以“村規民約”形式確定集體組織成員資格認定辦法和“戶”的概念，對每戶4人及以下的，宅基地面積控制在120平方米以下，每增加1人，可增加20平方米，最高不超過160平方米。

二是探索宅基地有償使用制度。多地探索對新增宅基地實施有償選位制度。浙江義烏按照歷史分類處置“一戶多宅”、超標準占用等歷史遺留問題，對利用宅基地上住房從事客棧餐飲等經營活動的，由集體按宅基地基準地價的20%收取所有權收益。

三是探索宅基地自愿有償退出機制。試點地區整合涉農資金、民間投資和宅基地有償使用費作為宅基地退出回購資本，探索宅基地自愿有償退出機制。如江蘇武進建立了政府回購機制，制定了有償退出的補償標準和收回程序，明確產權轉讓、權益轉化、土地整治、轉換入市等四種回購方式。

試點試驗中存在的問題

農村土地制度改革三項試點工作在取得顯著成效的同時，也存在一些問題和不足，需要引起重視。

一是基礎性工作有待進一步加強。試點地區對于農村土地確權登記發證、村莊規劃等基礎性工作進行了大量投入，為試點工作的開展提供了保證，但基礎工作仍顯薄弱。農村集體土地確權頒證率較低、村莊規劃和村級土地利用規劃尚不健全、村級土地利用規劃與相關規劃融合程度不高、零星集體建設用地調整入市因規劃問題無法落地等問題在試點地區不同程度的存在。

二是改革推進不平衡問題比較突出。從面上來看，集體建設用地入市改革進展較為順利，試點效果最為明顯，土地征收和宅基地制度改革相對滯后，三塊地改革的聯動效應尚未顯現。從點上來看，三項改革試點樣本分布不夠均衡，土地征收制度改革試點相對不足，集體建設用地入市項目大多集中在東部發達地區。從內容上來看，平衡國家、集體、個人三者之間收益的有效辦法還不夠多；宅基地“三權分置”的探索和實踐還不夠充分；為經濟社會發展、農村新產業新業態發展提供支撐的能力尚顯不足。

三是一些試點地區相關配套制度不夠完善。一些試點地區行政法規、部門規章、規范性文件與改革要求不符，一些試點缺少配套制度支撐。如集體經營性建設用地入市辦理規劃許可、建設施工許可等存在制度障礙，集體經營性建設用地商業項目房屋的分割登記、分拆銷售沒有具體實施細則，集體經營性建設用地入市財稅征管等相關稅費政策有待明確。

進一步深化改革的政策建議

前期試點取得了明顯的成績，進一步深化農村土地制度改革，應以漸進性、市場化為基本取向，牢牢掌握幾個關鍵落點，著眼長遠進行系統性重構。

一是夯實基礎性工作。加快推進與改革試點密切相關的土地調查、確權登記、規劃編制等基礎工作。加強對鎮村兩級規劃編制的指導監督，探索農村規劃多規融合，允許試點地區在一定范圍內調整規劃，保障村規劃編制經費。加快推進“房地一體”的農村集體建設用地確權登記頒證工作，本著“尊重歷史、面向現實”的原則出臺更為寬松的確權登記發證政策，妥善解決集體經營性建設用地和宅基地歷史遺留問題。

二是進一步深化改革。加大統籌協調推進力度，增強改革的整體性、系統性、協同性，釋放改革聯動效應；抓好已出臺改革措施的落實，加快從定制度、試制度，到形成可復制、可推廣的制度步伐；建立試點政策的延續機制，做好試點到期后的法律銜接，解除試點地區改革探索中的后顧之憂。

三是加強部門合作、凝聚改革合力。加強頂層設計，系統化、集成化推進改革，做好與戶籍、財稅、社保、金融等相關領域改革的銜接配套，增強改革的耦合性，強化相關領域支撐合力；加強對基層干部、廣大群眾的宣傳引導，真正激發改革的原動力、實現改革的持久力。

四是總結試點經驗、加快立法進程。進一步做好試點經驗和成效的總結提煉工作，把豐富的改革實踐轉化成“可復制、可推廣”的制度性成果，為面上推廣和修法提供實踐支撐和制度基礎；根據《土地管理法》修改進程，針對集體經營性建設用地入市具體規則、土地增值收益分配等問題，提前謀劃、研究制訂專項制度，待《土地管理法》修改完成后，及時出臺配套制度。（作者單位：農業農村部農村經濟研究中心）