創造整潔、優美、文明的城市宜居環境，是現代化城市管理的基本要求，也是駐馬店市創建全國文明城市、國家衛生城市工作的必然要求。城市市容和環境衛生狀況直接關系到城市的形象和全體市民的切身利益。《駐馬店市城市市容和環境衛生管理條例》（以下簡稱《條例》）應運而生，這是我市獲得地方立法權后制定的第二部地方性法規。《條例》于2017年8月17日經駐馬店市第四屆人民代表大會常務委員會第二次會議二次審議通過，9月29日經河南省第十二屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議批準，2018年1月1日起正式施行。為進一步加大《條例》宣傳力度，提高公眾知曉率，讓廣大市民更直觀地了解從而遵守《條例》，近日，市人大法制委員會主任委員、市人大常委會法工委主任劉鴻章就《條例》的有關問題回答了記者的提問。

記者：《條例》是在什么樣的背景下出臺的？怎樣正確理解這部《條例》頒布實施的必要性和緊迫性？

劉鴻章：一是適應我市城市發展的需要。近年來，駐馬店市委、市政府為提升城市品位，改善人居環境，促進文明美麗駐馬店建設，緊緊抓住百城建設提質機遇，以創建全國文明城市為抓手，完善城市功能，打造城市特色，增強城市內涵，全面提速提質城市建設，現行的城市管理手段已經不能適應快速發展的城市建設，私搭亂建、占道經營、小廣告、亂停亂放等一些老的城市問題還未有效解決，地下管廊建設、街景小品、健身器材的管理維護等新的城市問題又涌現出來，而且隨著城市化進程不斷推進，市容環境衛生管理的范圍和內涵還在不斷延伸。因此，為解決上述問題，制定市容環境衛生方面的地方性法規迫在眉睫。

二是落實和細化上位法有關規定的需要。城市管理實行責任區制度，但責任區如何劃分、責任人如何確定、責任人應當履行何種職責，相關的上位法中沒有作出詳細的規定。對違法行為的處罰，也只規定了處罰種類和方式，未規定處罰標準和幅度，影響了我市市容環境衛生管理執法工作的開展，需要我們在法律規定的權限內細化上位法相關規定，為調整和規范我市市容環境衛生相關的各種社會關系提供操作性、針對性較強的法律遵循。

三是貫徹中央城市管理執法體制改革精神的需要。目前，我市按照上級要求，正在進行城市管理執法體制改革，將由城市管理綜合執法局集中行使住房城鄉建設領域的行政處罰權和規劃、工商、環保、水務、食品藥品、公安交通管理方面的部分行政處罰權。一些違法行為的執法主體將發生變化，及時制定出相應的地方性法規十分必要。

記者：《條例》在制定過程中遵循了哪些原則？

劉鴻章：《條例》在制定過程中，我們始終遵循四個原則：一是不抵觸。《條例》在法律、行政法規規定的原則、范圍內，進一步明確、細化了有關內容。二是不重復。對上位法已規定的，除為保持體例完整的需要外不再重復。三是突出地方特色。《條例》側重對我市城市管理中群眾關注較為集中又缺乏管理依據的問題進行規制。四是重實效、可操作。一方面，在設定行為模式和法律責任的過程中，充分考慮守法成本和違法責任的協調性，做到有效管用、切實可行；另一方面，細化了上位法的相關規定，增強操作性，確保上位法得到有效實施。

記者：《條例》是主要針對城市市容和環境衛生管理而制定的地方性法規，那么怎樣正確理解“城市”的概念，也就是說，這部《條例》的適用范圍包括哪些地區？

劉鴻章：通常所稱的城市范圍，是指國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮。城市是包括市和鎮的完整的法律概念，我國的建制鎮包括縣人民政府所在地的鎮和其他縣以下的建制鎮，屬于城市的范疇和體系。因此，《條例》第二條第一款規定“本市市、縣人民政府所在地城市建成區以及實行城市化管理的其他區域的市容環境衛生管理活動”。這樣規定，就把《條例》的適用范圍限定在市區及縣城的建成區內，同時考慮到城市化是一個動態的發展過程，而且各地在建成區之外設立的獨立科技園區、工業園區、經濟開發區，以及一些遠離城市的風景名勝區等，這些地區因經濟發展和開發旅游資源的需要，有必要按照城市的標準進行管理。根據現實情況，《條例》第二條第二款對適用范圍作了開放式的表述，將實行城市化管理的其他區域的劃定權授權于市、縣人民政府，由市、縣人民政府根據城市化發展水平和城市化管理要求適時作出調整，這樣規定符合我市當前市容和環境衛生管理工作的實際，原則性與靈活性得到了兼顧。

記者：在以往的城市市容和環境衛生工作中，經常發生推諉和扯皮現象，責任不清是其中的主要原因。《條例》就城市市容和環境衛生工作中的責任制度作了哪些明晰的規定？

劉鴻章：一是明確執法主體。根據中央和省委推進城市執法體制改革的意見要求，理順了城市管理體制，體現了立法和改革決策相銜接。《條例》第四條和第五條明確了市、縣（區）城市管理綜合執法部門負責市容和環境衛生管理與執法工作，通過立法授權的辦法賦予了市政府設立的各類開發區在市容和環境衛生工作中的管理職權。同時，規定城市管理綜合執法部門可以派駐執法機構，解決了各類開發區、街道辦事處和鄉鎮人民政府在市容和環境衛生管理中的執法問題。

二是建立了市容和環境衛生責任區制度。《條例》第十條從我市城市管理的實際情況和不同區域、場所、設施的特點出發，對市容環境衛生責任區域、責任人作了劃分和界定，對責任人責任作了規定。為了確保責任區制度的落實，避免推諉扯皮，《條例》第十二條對責任區的范圍、責任規定了書面告知程序。同時，為了加強對責任區的監督管理，《條例》第十三條規定了考評制度，推動責任區制度的落實。

記者：市容代表了一個城市的形象。然而，在市容管理過程中，卻存在著諸如占道經營、城市小廣告等棘手的難點問題。《條例》將如何破解我市市容管理中出現的這些問題？

劉鴻章：一是針對占道擺攤設點、堆放物料、搭建設施以及臨街門店店外經營、清洗維修、乞討賣藝、棋牌娛樂等影響城市形象和干擾公共秩序的行為，作出了限制或者禁止性規定。

二是城市小廣告問題，是我市城市管理中的難點。這里既有商販的問題，也有政府的問題，因此，《條例》在“堵”的同時，增加了政府及相關部門“疏”的功能。《條例》在第二十一條對城市小廣告作了禁止性規定，同時在第二十二條又作出規定：“屬地城市管理綜合執法部門會同街道辦事處，按照便民原則，選擇適當的位置設置公共信息欄，滿足公眾信息發布需要，并由街道辦事處負責日常管理。”滿足了市民發布信息的合理需求，為市民提供一個合法的信息發布平臺。

三是分別對建設容貌、建筑附著物、道路設施、建筑工地、交通工具、路旁建筑圍欄、夜景照明和路燈照明的管理作出了規定，使之符合城市容貌標準和維護公共環境秩序的要求。

記者：《條例》對城市設置方便市民生活的蔬菜、水果和飲食服務網點的經營行為作了哪些規定？如何體現對小攤小販“以人為本”的管理理念？

劉鴻章：占道經營是我市城市管理中的難點，《條例》第十八條第一款、第二款對占道經營作了禁止性規定，同時在第三款規定市、縣人民政府應當統籌設置便民服務網點，引導流動商販歸行就市，實行規范管理，體現了疏堵結合、多措并舉的科學立法要求。

記者：環境衛生管理是否到位，直接關系到一個城市的市容市貌。《條例》在這方面有哪些規定？

劉鴻章：針對城市環境衛生管理中存在的一些突出問題，《條例》作了三個方面的規定。

一是針對舊城改造中一些開發商為了謀利，拆除或者遷移垃圾中轉站和公共廁所等環境衛生設施后不予建設的問題，《條例》在第二十六條、第二十七條中采取了事前制約的措施，并規定了開發建設單位對環境衛生設施建設應當遵守的義務。

二是針對關于公廁的管理。我市在創建國家衛生城市和全國文明城市過程中新建200多所公廁，解決了如廁難問題。但是，公廁在晚10時、早7時之間關閉，市民反響較大。為此，《條例》第二十八條規定公廁應當全天免費開放，回應了群眾的關注，切實方便于民，將好事做好。同時，《條例》第二十八條第三款要求臨街單位內部廁所可以在不影響正常辦公的情況下于工作時間免費對外開放。

三是針對露天燒烤問題。《條例》將政府管理經驗進行固化，對露天燒烤作了具體規定：“任何單位和個人不得在禁止的時段和區域露天燒烤或者為露天燒烤提供場地，在其他區域進行露天燒烤的，應當使用無煙燒烤爐具或者油煙凈化設施。”

記者：與其他地市相比，我市《條例》多出了一章“保障和監督”，在這一章中著重強調了“誠信評價和失信聯合懲戒制度”，這一設定的初衷和想要達到的目的是什么？

劉鴻章：要管理好一個城市，單靠城市管理綜合執法部門的力量是不夠的，還需要政府的支持和其他有關部門的配合，并建立相應的保障機制。因此，《條例》第五章規定了政府協調機制、各部門協作機制、數字化城市管理系統的運用、網格化管理機制、執法規范、社會信用評價等制度。通過對公民、法人和其他組織的行政監管、社會信用評價以及對各級行政執法機關協調協作機制的規范，建立了一套相對完善的城市市容和環境衛生管理的長效機制。

損害城市市容和環境衛生的行為面廣點多，又不易發現，執法成本較高，僅靠行政處罰，效果不佳。為此，《條例》第四十三條設定了誠信評價和失信聯合懲戒機制，將違法信息納入行業監管體系和社會信用體系，通過將單位、個人的市容和環境衛生違法信息記入社會誠信檔案，實行失信聯合懲戒，引導市民樹立誠信理念，營造誠信環境，推進城市管理和城市文明建設。

記者：通過對《條例》第六章“法律責任”的閱讀，發現很多罰則內容中都有“責令限期改正”、“責令改正”的字眼，在法律責任條款設置和罰則設定過程中是怎樣考慮的？

劉鴻章：首先，在法律責任設定時遵循過罰相當、切實可行原則，既與國務院法規、省政府規章保持一致，又與《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國道路交通安全法》等相銜接。其次，慎用行政強制。《條例》通篇僅設定了兩處代履行和一處上位法已明確規定的強制措施，從立法層面引導行政機關樹立和諧、文明的執法理念，預防權力濫用和暴力執法的發生。最后，絕大多數罰則的設置均采取“責令限期改正”、“責令改正”前置的設置原則，逾期未改正的或者拒不改正的再處罰，使處罰更為人性化，充分體現了教育與處罰相結合的處罰原則。

記者：《條例》有哪些具有地方特色的亮點內容？

劉鴻章：一、纜線管理。按照中央城市工作會議的要求，《條例》在第十七條對新城區和老城區的纜線管理分別作出了不同的規定，既考慮了立法的前瞻性，又注重切合我市實際情況，確保地方性法規能夠及時有效地貫徹執行黨的主張。

二、街景小品管理。我市創建全國文明城市過程中按要求設置了許多弘揚社會主義核心價值觀的街景小品，怎么維護好這些構筑物，《條例》第十五條對街景小品的建設、管理和維護作了具體規定。

三、建設施工現場管理。《條例》第三十七條對建設施工現場的施工單位應當遵守的規定中，吸收和采納了全省大氣污染防治攻堅戰第一次推進工作電視電話會議精神，所有施工單位必須嚴格遵守“六個百分之百”的具體內容，在《條例》中都有所體現。

（本報記者）