財政部:繼續發行地方政府債券置換存量 降低利息負擔

    財政部有關負責人就政府債務問題答記者問

    1.當前全國政府債務整體水平如何？

    截至2015年末，納入預算管理的中央政府債務10.66萬億元，地方政府債務16萬億元，兩項合計，全國政府債務26.66萬億元，占GDP的比重為39.4%。加上地方政府或有債務(即政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務)，按照2013年6月審計署匡算的平均代償率20%估算，2015年全國政府債務的負債率將上升到41.5%左右。上述債務水平低于歐盟60%的預警線，也低于當前主要市場經濟國家和新興市場國家水平(如日本超過200%、美國超過120%、法國120%左右、德國80%左右、巴西100%左右)。

    總體來看，我國政府債務仍有一定舉債空間。為落實中央“去杠桿”的改革任務，政府可以階段性加杠桿，支持企業逐步“去杠桿”。按照新修訂的預算法，適度加大國債和地方政府債券發行規模，是政府依法規范加杠桿的重要舉措，可以避免全社會債務收縮對經濟造成負面影響。隨著全社會的杠桿水平逐步下降，政府的杠桿也可以逐步釋放。

    2.當前地方政府債務風險情況如何？

    目前，我國地方政府債務風險總體可控。以國際通用的債務率(債務余額/綜合財力)指標衡量，2015年地方政府債務率為89.2%，低于國際通行警戒值。另外，與發生債務危機的國家不同，我國地方政府債務形成了大量與債務相對應的優質資產作為償債保障，加上未來一段時期內我國經濟將保持中高速增長，也為債務償還提供了根本保障。

    近年來，財政部一直監測地方政府債務風險情況。當前地方政府債務管理存在的問題包括：地方政府償債能力總體有所下降，局部地區債務風險有所上升；地方政府違法或變相舉債擔保仍有發生；不規范的PPP模式等。對這些問題，有關部門正在督促地方和相關金融機構采取措施加以解決。

    3.規范地方政府債務管理取得了哪些成效？

    按照國務院工作部署，財政部認真落實預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)要求，積極采取措施規范地方政府債務管理，取得了階段性成效。

    一是對地方政府債務實行限額管理。提請全國人大審議批準了2015年和2016年地方政府債務限額，印發了《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》(財預〔2015〕225號)等制度辦法，建立了地方政府債務規模控制的長效機制。

    二是發行地方政府債券置換存量債務。2015年，政部下達了三批置換債券額度共3.2萬億元，有效降低了地方利息負擔，緩解了部分地區償債壓力，也為地方騰出資金用于重點項目建設創造了條件。

    三是發行新增地方政府債券。2015年，全國人大批準新增地方政府債券6000億元。2016年，全國人大批準新增地方政府債務限額11800億元，比上年增加5800億元，落實了中央經濟工作會議“積極的財政政策要加大力度”、“階段性提高財政赤字率”的要求。新增債券資金為地方“穩增長”提供了有力支持。

    四是將地方政府債務納入預算管理。財政部印發一般債券和專項債券預算管理辦法，調整政府收支分類科目，在2016年全國預算草案中全面反映地方政府債務情況，指導地方分別在2016年預算草案和預算調整方案中反映政府債務情況，主動接受各級人大監督。

    五是建立健全債務風險預警和應急處置機制。綜合運用債務率、償債率、逾期率等指標，組織評估了截至2014年末地方各級政府債務風險情況，并將風險評估和預警結果通報有關部門和各省級政府，督促高風險地區多渠道籌集資金化解債務風險。

    采取上述措施以后，既有效防范化解了財政金融風險，又有力促進了經濟社會發展。

    4.下一步將采取哪些措施規范地方政府債務管理？

    下一步，按照國務院工作部署，財政部將抓緊完善地方政府債務管理各項制度，督促地方政府認真落實預算法、國發〔2014〕43號文件等規定，切實規范地方政府債務管理，防范化解財政金融風險，促進經濟持續健康發展。一是督促地方用好用足地方政府債券資金，充分發揮政府債務對經濟社會發展的支持作用。二是加快推進融資平臺公司市場化轉型和融資，繼續發揮轉型后的企業對經濟發展的積極作用。三是督促和指導地方嚴格落實政府債務限額管理和預算管理，控制政府債務規模，硬化預算約束。四是建立健全地方政府債務風險預警和應急處置機制，防范和控制風險。五是要求地方政府切實履行償債責任，妥善處理存量債務。六是繼續發行地方政府債券置換存量債務，降低地方利息負擔，化解債務風險。七是加大對地方政府違法違規舉債擔保行為的懲處力度。

    5.如何推動融資平臺公司市場化轉型？

    推動融資平臺公司市場化轉型，是落實預算法和國發〔2014〕43號文件要求規范地方政府債務管理的重要舉措，也是2016年政府工作報告明確的一項重點任務。

    目前，財政部正在抓緊研究出臺相關制度辦法。總的思路：一是在妥善處理融資平臺公司政府存量債務的基礎上，關閉空殼類公司，推動實體類公司轉型為自我約束、自我發展的市場主體。二是由企業承擔的公益性項目或業務，政府通過完善價格調整機制、注入資本金、安排財政補貼、政府購買服務等方式予以支持，嚴禁安排財政資金為融資平臺公司市場化融資買單。三是由融資平臺公司轉型的企業按照市場化原則融資和償債，消除政府隱性擔保，實現風險內部化，其舉借的債務不納入政府債務。政府在出資范圍內履行出資人職責，或依法承擔政府采購合同、政府和社會資本合作協議等約定的責任，不得為企業舉債承擔償還責任或提供擔保。四是充分發揮市場的約束作用，完善市場化退出和重組機制，通過司法程序對違約的融資平臺公司市場化債務進行處置，阻斷風險傳導。

    6.發行地方政府債券置換存量債務進展如何？

    發行地方政府債券置換存量債務，是依法規范存量債務管理的重要措施，對經濟下行期間避免地方債領域出現系統性風險起到了關鍵作用。

    2015年，財政部下達了三批置換債券額度共3.2萬億元，總體來看置換工作推進有序平穩。按既定政策安排，2016年繼續發行地方政府債券置換存量債務。對地方政府債務實行限額管理以后，2016年置換債券規模原則上由省級政府根據償債需求、市場情況等自行確定。為避免地方競相發債對市場產生沖擊，財政部對各地發債規模、節奏、進度等進行必要的組織協調。財政部將會同人民銀行、銀監會等協調金融機構加大通過定向發行債券方式置換的力度，降低置換債券發行對市場流動性的影響。

    需要說明的是，發行地方政府債券置換非政府債券形式的存量政府債務，只是債務形式發生變化，不增加政府債務余額，也不會增加當年財政赤字。置換債券有利于改善金融機構資產結構，不會產生隱性信貸投放，也不會對民間資本產生“擠出效應”。按照現行規定，置換債券資金只能用于償還符合條件的政府債務本金，不得用于其他支出。因此，必須采取措施確保地方嚴格將置換債券資金用于償還被置換的債務。為加強對置換債券資金使用情況的監督，2016年一季度，財政部組織各地財政部門和專員辦對2015年地方政府置換債務情況進行了自查和核查，督促地方對存在的問題認真整改、嚴肅追責。下一步，財政部將繼續督促地方政府加強置換債券資金管理，確保置換債券資金用于指定用途。

    7.如何處理存量或有債務？

    2015年，財政部印發《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》(財預〔2015〕225號)，明確要依法分類處理地方政府存量或有債務。一是對確需依法代償的或有債務，地方政府要將代償部分的資金納入預算管理，并依法對原債務單位及有關責任方保留追索權。二是對因預算管理方式變化導致原償債資金性質變化為財政資金、相應確需轉化為政府債務的存量或有債務，在不突破限額的前提下，報經省級政府批準后轉化為政府債務。三是對違法違規擔保的或有債務，由政府、債務人與債權人共同協商，重新修訂合同，明確責任，依法解除擔保關系。地方政府通過政府和社會資本合作等方式減少政府債務余額騰出的限額空間，要優先用于解決上述或有債務代償或轉化問題。

    另外，地方政府新發生或有債務要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。地方政府要加強對或有債務的統計分析和風險防控，做好相關監管工作。

    8.如何提高地方政府債券發行市場化水平？

    推進建立市場化的地方政府債券發行機制，有利于發揮市場對地方政府舉債的約束作用。

    2015年以來，財政部積極采取措施提高地方政府債券發行市場化水平。一是健全利率形成機制。地方政府債券全部由省級政府自發自還，與同期限國債的利差逐步回歸合理水平，發行市場化水平穩步提升。二是強化地方政府債券信息披露機制。2016年，財政部印發地方政府債券發行管理、信用評級、信息披露等相關制度辦法，強調債券發行應遵循市場化原則，要求發行主體嚴格按照政府信息公開和債券市場監管有關規定披露債券信息、財政狀況、債務余額、債務限額等。目前，地方政府債券每筆發行均在中國債券信息網上及時予以信息披露。三是積極推動地方政府債券投資主體多元化。鼓勵具備條件的地區在上海等自由貿易試驗區內，吸引外資法人金融機構參加債券承銷團試點。研究探索面向社會保險基金、住房公積金、企業年金等機構投資者發行地方政府債券。

    今后，財政部將繼續完善地方政府債券發行定價、信息披露等機制，建立健全地方政府信用評級制度，逐步細化債券信息披露內容，提高債券發行定價市場化水平。此外，還將鼓勵通過證券交易所市場、試點商業銀行柜臺市場面向企業、個人等其他投資者發行地方政府債券；推進地方政府債券投資群體多元化；積極建設地方政府債券二級市場，提高債券流動性。

    9.對地方政府違法違規舉債或擔保采取了哪些措施？

    管好地方債，應疏堵結合，既要建立規范的地方政府舉債融資機制，又要強化對違法違規舉債的懲處力度。

    新修訂的預算法實施以后，財政部積極采取措施，加強對地方政府舉債融資行為的監管，要求各地嚴格在批準的限額內發行地方政府債券舉債，不得在限額之外通過企業舉借政府債務，并及時制止一些市縣政府違法違規為企業舉債提供擔保承諾的行為。2016年，針對當前反映部分地方為銀行貸款等項目違規提供擔保承諾或回購的情況，財政部組織力量開展調查核實，及時與有關方面溝通協調，督促相關金融機構依法合規開展業務，同時要求地方不得在批準的限額之外變相舉借政府債務。

    今后，財政部將會同有關部門繼續加強對地方政府舉債融資行為的監督。對地方違法違規舉債或擔保、以及違反規定替企業償債的，嚴格按照預算法規定追究地方政府相關負責人的責任，并向社會公開。