《物權(quán)法》頒行后，第149條規(guī)定的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期問題，成為有爭論的問題。近日，在溫州出現(xiàn)的土地使用權(quán)期限屆滿需支付高額續(xù)費(fèi)問題，再次引起了社會各界和法律界人士的高度關(guān)注。為此，中國人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心和北京市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法學(xué)會在京聯(lián)合舉辦了“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿續(xù)期法律問題研討會”。

　　與會專家們就如何正確理解現(xiàn)行法律法規(guī)，對住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的自動續(xù)期問題展開討論。此次會議既是對近日出現(xiàn)的土地使用權(quán)期限屆滿需支付高額續(xù)費(fèi)問題的回應(yīng)，也是對即將啟動的民法典立法工作的展望，更是對住宅建設(shè)用地使用權(quán)人的基本人權(quán)與合法權(quán)益的關(guān)照與維護(hù)。

　　中國政法大學(xué)終身教授江平：

　　何為自動續(xù)期不應(yīng)由地方政府解釋

　　我認(rèn)為，由溫州市政府來解釋“什么叫自動續(xù)期”，這本身就是一個嚴(yán)重問題。就現(xiàn)在消息來看，除了溫州之外，還有深圳、青島，都已經(jīng)面臨20年住宅期滿自動續(xù)期的問題。

　　這個問題又提出了一個問題，我國法律的適用、解釋，能不能每一個地方自己來做規(guī)定？溫州有溫州的規(guī)定，深圳有深圳的規(guī)定，青島有青島的規(guī)定，或者說讓地方的房地產(chǎn)管理部門、國土資源部門來做決定。

　　在這個問題上，我覺得完全有必要說清楚。應(yīng)該有一個統(tǒng)一的法律解釋，因?yàn)檫@個條款寫在《物權(quán)法》上，對《物權(quán)法》的解釋當(dāng)然屬于全國人大常委會，具體說來也就是法工委。不能再由政府或者哪個部門來解釋，更不能夠由下面各級政府來做解釋。如果沒有統(tǒng)一解釋，法律就亂了，而且這個問題已經(jīng)迫在眉睫，統(tǒng)一做出法律解釋，非常有必要。

　　關(guān)于“自動續(xù)期”的含義，至少有三點(diǎn)：

　　第一點(diǎn)在“續(xù)期”，就是說明期滿了以后，一不能夠收回，二也不能夠按照原有形式再來重新簽訂一個土地出讓合同，續(xù)期就是把原有的延續(xù)下去，所以這一點(diǎn)要說清楚。不能夠像一般征收房子那樣，或者是拆掉、國家收回，也不能夠再來重新簽訂一個合同。

　　第二點(diǎn)是“自動續(xù)期”，這個自動續(xù)期就很重要，因?yàn)樽詣永m(xù)期就說明業(yè)主不需要自己主動提出和申請。這涉及到法律效率問題，如果不自動續(xù)期，沒有交費(fèi)怎么辦？我覺得自動續(xù)期的含義就是，沒有交費(fèi)他仍然有權(quán)在這居住。在轉(zhuǎn)讓時會出現(xiàn)問題，房屋期滿，如果房屋要轉(zhuǎn)讓就要受限制，這將會在民事流轉(zhuǎn)上起到影響，但并不對居住權(quán)利產(chǎn)生影響，因?yàn)闄?quán)利是自動續(xù)期的。所以在權(quán)利上，他仍然享有房屋所有權(quán)，他仍然可以居住，但是在轉(zhuǎn)讓方面受到限制，因?yàn)樗恋厥褂脵?quán)過期了。

　　第三點(diǎn)，當(dāng)初寫的時候只寫自動續(xù)期，并沒有寫有償無償，當(dāng)時想留到以后來解決。在這個問題上，將來解釋就非要說清楚。如果是有償?shù)模且獙懨骼m(xù)期有償要交費(fèi)，那有償交費(fèi)到底多少？從當(dāng)時情況來看，自動續(xù)期當(dāng)然是數(shù)量不大，如果像現(xiàn)在溫州報(bào)上登的還要交幾十萬塊錢，顯然負(fù)擔(dān)太大，這不合適。即使收費(fèi)，也應(yīng)該是一個數(shù)量比較少的。

　　全國人大法工委民法室原主任姚紅：

　　住宅用地與商業(yè)用地應(yīng)區(qū)別對待

　　我簡單介紹一下《物權(quán)法》第149條出臺的背景。當(dāng)時起草《物權(quán)法》，涉及到房地關(guān)系時，最初曾做過兩個規(guī)定。一個規(guī)定是所謂“房隨地走”，國外立法一般規(guī)定如果土地使用權(quán)人收回土地，建筑物所有權(quán)人可以取回建筑物，當(dāng)時我們曾經(jīng)也做過這樣規(guī)定；第二個就是關(guān)于土地使用權(quán)到期以后的續(xù)期問題，由于《土地管理法》當(dāng)時規(guī)定，期滿前一年申請續(xù)期，除了因國家公共利益需要以外，原則上都應(yīng)準(zhǔn)許，所以我們最早有這樣兩條規(guī)定。

　　從第一個規(guī)定來看，還沒到全國人大常委會審議口就被否了，所以后來《物權(quán)法》里沒有這樣的規(guī)定。

　　第二個關(guān)于土地使用權(quán)續(xù)期的規(guī)定，我們提出之后到常委會審議時，有委員提出，建筑物土地使用權(quán)涉及到數(shù)億老百姓利益。到期以后大家都續(xù)期，是一個一個續(xù)，還是整個小區(qū)續(xù)，排隊(duì)都排不過來。所以后來《物權(quán)法》149條就規(guī)定“自動續(xù)期”，不用老百姓排隊(duì)去辦手續(xù)了。

　　續(xù)期要不要收費(fèi)，當(dāng)時這個問題我們也提出來了。當(dāng)時認(rèn)為這個問題隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展再解決就行，大部分房屋都沒到期，等到期以后再說，所以就把這問題留下了。最早出現(xiàn)這個問題是在2006年的青島，最后不了了之。

　　從理論上，有幾個問題需要厘清。

　　首先，土地所有權(quán)人土地到期時是否有權(quán)利要錢。這個問題跟我國土地制度密切相關(guān)。中國跟外國不一樣，國外所有權(quán)人取得土地之后房地基本都一體，取得了房屋所有權(quán)，一般土地所有權(quán)、使用權(quán)就拿到了。我國1982年《憲法》明確規(guī)定土地要么屬于國家所有，要么屬于集體所有，其他任何人、單位組織都不能擁有土地，只能取得使用權(quán)。國家作為土地所有權(quán)人，永遠(yuǎn)掌握著房屋到期以后續(xù)期收費(fèi)的權(quán)利。從理論上講，所有權(quán)人再次出租時有權(quán)決定收不收錢，國家是不是放棄這個權(quán)利？

　　其次，中國現(xiàn)在購買房屋價(jià)款太貴，有的城市甚至超過日本東京新宿地區(qū)的房價(jià)，而那么高的房價(jià)還僅僅取得一個有期限的土地使用權(quán)。我覺得老百姓取得使用權(quán)時，還要交那么多錢，不太合理。在研究續(xù)期要不要收費(fèi)的問題時，這個因素應(yīng)當(dāng)被考慮進(jìn)去。

　　最后，續(xù)期問題涉及到住宅民生，對老百姓利益影響巨大。雖然從理論上說土地所有權(quán)人收回土地，再續(xù)期有權(quán)收費(fèi)，但涉及到那么多老百姓利益，怎么做比較合適？能不能畫一個杠杠，比如如果用以居住而不是投資炒作，不跟老百姓收錢？但是如果是用做炒作，轉(zhuǎn)讓之前是不是要補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金，我覺得這可以考慮。要分情況，不能一刀切。

　　企業(yè)如果到70年滿時續(xù)期收費(fèi)，我覺得那是正當(dāng)?shù)模驗(yàn)樗巧虡I(yè)行為，政府有權(quán)從商業(yè)行為里收取費(fèi)用。那么老百姓炒作房地產(chǎn)，也轉(zhuǎn)為商業(yè)形式，是不是有權(quán)利從這部分收錢，我覺得這些是可以考慮，是可以研究的。

　　中國人民大學(xué)教授楊立新：

　　應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交20年與70年的出讓金差價(jià)

　　溫州市的居民住宅建設(shè)用地使用權(quán)存在20年、30年以至于70年等不同情形，目前到期的是20年期間的建設(shè)用地使用權(quán)。據(jù)調(diào)查，在重慶，當(dāng)時為了降低房價(jià)，讓百姓能夠買上房，推出50年期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)，也不同于70年住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間。溫州此次之所以引起輿論關(guān)注，在于其提出20年土地使用權(quán)到期后，要繳納房產(chǎn)價(jià)格三分之一的出讓金才能延期。

　　我的看法是：

　　第一，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的期間屆滿，必須自動續(xù)期。對此，任何人、任何機(jī)關(guān)包括各級人民政府都不得違背這一規(guī)定。

　　第二，住宅建設(shè)用地使用權(quán)的最高期間是70年，約定20年以及沒有達(dá)到70年期間的，首先應(yīng)當(dāng)自動續(xù)期至70年。

　　第三，對于沒有達(dá)到最高期間續(xù)期70年的，是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交出讓金。應(yīng)當(dāng)考慮到：一是70年的使用期間和20年等期間不同，出讓金的數(shù)額是不一樣的；二是政府出讓20年的土地使用權(quán)，續(xù)期如果不補(bǔ)交出讓金，政府的利益會受到損失；三是如果20年等期間的住宅建設(shè)用地使用權(quán)的業(yè)主在續(xù)期時不補(bǔ)交出讓金，對其他已經(jīng)繳納了70年出讓金的業(yè)主而言，是不公平的。因此，20年的期間屆滿自動續(xù)期的，業(yè)主應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交20年與70年土地使用權(quán)期間的出讓金差價(jià)。

　　第四，具體出讓金差價(jià)的計(jì)算，應(yīng)當(dāng)按照出讓土地使用權(quán)當(dāng)時的出讓金價(jià)格計(jì)算。在補(bǔ)交出讓金時，應(yīng)當(dāng)計(jì)算20年的銀行貸款利息，由業(yè)主負(fù)擔(dān)。此外，不得再增加任何費(fèi)用。凡是與此方法不同的算法，結(jié)果高于這個計(jì)算方法的計(jì)算結(jié)果的，都是不正當(dāng)?shù)摹?/p>

　　全國人大法工委民法室巡視員扈紀(jì)華：自動續(xù)期應(yīng)不附條件不分年限

　　《物權(quán)法》第149條所涉及的住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期，所謂“自動”就是沒有任何條件和行為，“自動續(xù)期”指的是用地使用權(quán)到期，不附帶任何條件和行為進(jìn)行續(xù)期。

　　用地使用權(quán)的自動續(xù)期，并沒有設(shè)置前提是針對20年、30年，還是70年?！段餀?quán)法》立法前，有的地方的建設(shè)用地使用權(quán)存在20年、30年的情形，比如青島、深圳等地?！段餀?quán)法》中沒有明確規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)的年限不滿70年的如何自動續(xù)期。這就意味著，自動續(xù)期并不要求區(qū)分多少年。20年到70年，中間相差50年，是不是要補(bǔ)齊這50年的建設(shè)用地使用權(quán)的費(fèi)用呢？法律沒有具體要求。如果區(qū)分20年和70年的使用年限，補(bǔ)齊兩者建設(shè)用地費(fèi)用，就是在法律之外又畫蛇添足了，是替自動續(xù)期又加了條件。

　　《物權(quán)法》重要的立法指導(dǎo)思想和立法目的之一，就是使老百姓安居樂業(yè)，說得最多的一句話就是“有恒產(chǎn)者有恒心”。立法要充分考慮到老百姓的切身利益和福祉，考慮到中國的國情。

　　2005年，在《物權(quán)法》進(jìn)行起草的時候，法律委員會在向全國人大常委會匯報(bào)時，有相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對土地使用權(quán)到期后的續(xù)期申請人提出了疑問，一棟公寓多戶居住，建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿，是由住戶個人申請續(xù)期，還是業(yè)主委員會統(tǒng)一續(xù)期，意見不一致時怎么辦？這需要明確。

　　2005年9月，時任全國人大常委會委員長吳邦國，專門聽取了參與立法的專家部門對《物權(quán)法》有關(guān)問題的匯報(bào)，其中就包括建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期如何收費(fèi)的問題。當(dāng)時就有人提出意見，認(rèn)為業(yè)主買房時，已經(jīng)支付了土地出讓金，續(xù)期后就不應(yīng)再交費(fèi)；還有人認(rèn)為，續(xù)期應(yīng)交少量的土地使用費(fèi)。也有另一種觀點(diǎn)，認(rèn)為續(xù)期后的土地使用費(fèi)和期限可根據(jù)形勢的發(fā)展，到時再由國家另行規(guī)定。

　　雖然不同意見有很多，但大家的初衷是統(tǒng)一的，歸納起來，就是建設(shè)用地要區(qū)分住宅和非住宅，要千家萬戶的老百姓統(tǒng)一去續(xù)期不可能，應(yīng)當(dāng)對居民住宅網(wǎng)開一面，而且要不要收費(fèi)這個問題也應(yīng)另當(dāng)別論。

　　因此，當(dāng)時有專家的觀點(diǎn)是，收費(fèi)的問題，應(yīng)該隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來確定，而且當(dāng)時距離使用權(quán)到期的時間還很長，所以就把這個問題留下了。

　　2006年10月，在向全國人大常委會提交第六次審議稿的時候，常委會組成人員認(rèn)為，對收費(fèi)問題，一是大家意見不一致，二是《房地產(chǎn)管理法》明確規(guī)定無論住宅還是非住宅都要提前一年申請，之后再交費(fèi)，這與《物權(quán)法》的規(guī)定也不一致。另外，國家政策對此還需要進(jìn)一步考慮。在這樣的情況下，匆忙做出收費(fèi)相關(guān)的規(guī)定，比較欠妥，所以沒有再做進(jìn)一步的規(guī)定。

　　當(dāng)初在起草《物權(quán)法》時，在用地期限方面，也有法律委員會的專家提出，現(xiàn)行住宅用地使用權(quán)期限太短，建議延長為100年或者150年。有的則建議取消使用年限的規(guī)定。但是考慮到其他土地管理政策法規(guī)，以及《物權(quán)法》的主旨，用地期限方面，就沒有寫入。

　　北京航空航天大學(xué)教授龍衛(wèi)球：

　　住宅用房屬于民生應(yīng)該是低成本的

　　自動續(xù)期問題是一個重大的政策決斷，屬于立法問題，不宜由地方政府或部門決定，應(yīng)由全國人大常委會作出立法解釋。我覺得，在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，有四種解決方案。

　　方案一，自動續(xù)期，無需繳納土地使用費(fèi)，但地上物所有權(quán)發(fā)生滅失或重大改建則終止續(xù)期。此種情形當(dāng)加強(qiáng)危房監(jiān)管，以建筑法明確危房處理機(jī)制。

　　方案二，自動續(xù)期，但需一次性繳納下一個期限土地出讓金，此時地上物所有人可以在新期限內(nèi)按照原有范圍和標(biāo)準(zhǔn)改造或者重建地上建筑物。同理，新地上物所有權(quán)在新地權(quán)持續(xù)期享有無礙。

　　方案三，自動續(xù)期，但需繳納土地使用年金。將一次性土地使用費(fèi)轉(zhuǎn)為年金，相當(dāng)于地產(chǎn)稅，以土地面積和建筑面積按照特定計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)合計(jì)。年金滯納不交者，依據(jù)不同程度地上權(quán)產(chǎn)生不同失權(quán)效果。

　　方案四，自動續(xù)期，無需繳費(fèi)，且無限期所有權(quán)化，回到類似1982年前城市宅基地所有權(quán)狀態(tài)。此種情形其實(shí)就是城市住房用地重新私有化。

　　同時，需要區(qū)分經(jīng)營性和非經(jīng)營性用地。住房建設(shè)用地具有民生性，為人民生活必需。所以，將來續(xù)期如果采取收費(fèi)，土地出讓使用費(fèi)也要區(qū)別于當(dāng)時房地產(chǎn)開發(fā)時的使用費(fèi)，后者是向開發(fā)商收取的一次性經(jīng)營的使用費(fèi)。住房建設(shè)用地續(xù)期的費(fèi)用，大概向稅收的方向走?？傊獏^(qū)分經(jīng)營稅費(fèi)和非經(jīng)營稅費(fèi)，對住宅采取低稅率。對住宅來說，不管使用以上談到的哪個方案，都應(yīng)當(dāng)是低成本的。