□ 喬 鵬

改革開放以來，隨著工業化步伐的加快和市場經濟的發展，我國城鎮化進程大幅提高。土地是城市的依托，城鎮化必然要有一定的土地做保障，與之相對應，城鎮化意味著城市建設用地需求的增加。然而，我國的國情是可耕地不多，隨著經濟社會的發展，土地資源的稀缺性逐步顯現。目前，我國已經形成了以《土地管理法》為主體，以土地利用總體規劃及用途管制為手段，以基本農田保護制度、耕地占補平衡制度等為內容的政策體系。國家對耕地資源的保護手段不斷豐富，保護措施愈加嚴格，保護力度越來越大。然而，在未來發展中，城鎮化進程快速提高仍將占用大量的耕地，如何適應經濟新常態，協調好城鎮化與耕地保護之間的關系仍將是亟待破解的重要問題。

一、城鎮化進程中耕地保護形勢依然嚴峻

第一，城鎮化過程中耕地保護制度有待完善。耕地資源保護工作具有特殊性，既要利用行政、法律（包括《刑法》）等管理手段，又要發揮市場機制的重要作用。因此，我國現行耕地保護制度在設計上存在一些問題。一是保護手段不力。保護目標限于保障糧食安全，還沒有上升到維護社會公共利益和公共安全的高度，對違法行為的定性和量刑上還不完善。二是保護范圍有待擴大。目前，耕地保護的范圍和重點主要針對耕地存量和現狀耕地資源，對未來耕地增量和備用耕地資源的管理和保護不足，存在重城市管制、輕農村約束和重農轉非管制、輕非轉農激勵的傾向。三是保護方式還需要創新。過去10多年耕地占補平衡成效顯著，但隨著多數地區未開發耕地資源大幅減少，應及時探索農村建設用地退出并轉為耕地的新機制。

第二，城鎮化過程中節地機制尚未建立。從國際經驗看，城鎮化健康發展可以通過農村退地大于城鎮占地來實現。但在我國這種機制尚未建立，耕地資源在城鎮化過程中大規模減少。其直接原因是我國人口城鎮化滯后于土地城鎮化，城市對進城的農民工實行“經濟性接納、社會性排斥”，導致農村人口在大規模進城的過程中雙重占用建設用地，農村居民點建設用地難以合理退出并轉化為耕地。更深層次的原因是國民收入分配體制改革滯后，人地關系脫節，在城鎮化過程中保護耕地資源的動力機制缺失。

二、城鎮化發展與耕地保護之間的對立統一關系

第一，城鎮化發展與耕地保護之間存在著對立關系。在城鎮化初級階段，城市的建設和發展主要依靠占地面積的擴張和城市人口的集聚。這種外延式的增長必然占用大量耕地，使得耕地總量大幅減少，耕地質量下滑，即產生了“建設與吃飯”的矛盾。事實證明，近年來城鎮化進程的提升已經對我國耕地保護造成了巨大的壓力和威脅。因此，我國應慎重考慮各種建設用地對耕地的占用，避免城市化進程中可能出現的盲目性，采取有效措施加強耕地管理與利用，保證國家糧食安全。

第二，辯證來看，城鎮化發展與耕地保護之間存在著統一關系。本質上而言，城市就是土地集約化利用的空間形態。一方面，大量人口在城市聚集，使得城市人均利用土地面積小于農村，土地利用效率很高。盡管在城鎮化進程中，急劇增長的城市人口會對居住和交通用地形成大量需求，但在人口總量未變的條件下，農村人口的人均占地面積高于城鎮。在此情況下，城鎮化本身會節約大量耕地，提高土地利用集約化程度。同時，隨著城市規模的擴大，城市的中心功能增強、人口承載力提高，土地利用方式逐漸走向集約化和科學化，有利于土地利用整體效率的提高。另一方面，城鎮化的推進使大量農村勞動力轉移到城市就業，會導致農村的宅基地和非農用地等出現閑置，進而釋放土地利用空間。因此，在城鎮化背景下，需要進行科學合理的土地整理，將閑置的土地轉化為耕地資源。同時，要推進農業規模化經營，提高耕地的利用效率。

由城鎮化發展與耕地保護之間的關系來看，隨著我國城市化水平的不斷提高，城市人口增長需要相應的土地供應，從而占用部分耕地，這是符合經濟發展規律的。同時，按照城市用地增長彈性系數適當留有發展預留地也是應該的。但是，盲目擴大占地規模、把城市的合理發展不適當地變成亂占耕地的行為應予以糾正。

三、協調城鎮化發展與耕地保護之間矛盾的路徑

第一，將保護耕地作為城鎮化發展的基礎和前提，始終堅持最嚴格的耕地保護制度，堅持耕地保護優先、數量和質量并重的原則。要通過經濟社會發展、城市規劃和土地利用總體規劃多規合一，依據第二次全國土地調查成果，合理調整土地利用總體規劃。要嚴格控制建設用地的發展規模，確實需要發展的，要按照串聯式、組團式、衛星城市的布局來發展。要逐步減少新增建設用地計劃指標，重點控制東部地區，尤其是京津冀、長三角、珠三角3個城市群的新增建設用地規模。要建立健全耕地保護目標責任制，把這個制度進一步完善起來。要建立更加完善的占補平衡制度，加強高標準的基本農田建設。

第二，將節約集約用地作為推進城鎮化轉型發展的關鍵和核心任務。要始終堅持最嚴格的節約用地制度，進一步提高城鎮建設用地的效率，按照中央提出的控制增量、盤活存量、優化結構、提升效率的要求，創新土地管理制度，優化土地利用結構。在挖掘存量用地上，重點是城鎮村低效用地再開發，提高土地利用強度，完善各類用地標準，建立存量建設用地的退出機制，包括城鎮工業用地、農村的宅基地以及其他建設用地，要有鼓勵和激勵的退出機制。要規范土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤平臺，提高農村土地利用效率，以土地的節約集約利用促進城鎮化轉型發展，著力提升城鎮土地對人口、產業的集聚吸納能力，提高城鎮化發展質量。

第三，要將維護農民合法權益作為以人為本推進城鎮化的出發點和落腳點，慎重穩妥推進農村土地制度改革，同時深化城市的土地使用制度改革。對于集體土地，要堅持農村土地集體所有、堅守耕地保護紅線、維護農民權益，在符合規劃和用途管制的前提下，允許集體經營性建設用地入市，在完善征地制度、宅基地使用制度等方面提出改革措施。 （作者單位：市委黨校。該文系2014年度河南省哲學社會科學規劃項目階段性研究成果）