近年來(lái)，多地出臺(tái)城市更新條例

城市更新 中國(guó)在行動(dòng)

黨的二十大報(bào)告提出，提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平，加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式，實(shí)施城市更新行動(dòng)，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市。

改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了世界上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。今天，中國(guó)城市發(fā)展進(jìn)入了由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重的階段。越來(lái)越多的城市通過(guò)立法，積極推進(jìn)城市更新，不斷滿足人民群眾對(duì)城市宜居生活的新期待。

中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展到了關(guān)鍵階段

“看比賽直播時(shí)，運(yùn)動(dòng)員身后就是有北京冬奧會(huì)標(biāo)志的冷卻塔，遠(yuǎn)處還有連綿的西山，簡(jiǎn)直太美了！”在擁有“雙金福地”美譽(yù)的首鋼滑雪大跳臺(tái)前，市民劉阿姨和老伴正在找合適的角度自拍。正是在此地，2022北京冬奧會(huì)期間，中國(guó)滑雪運(yùn)動(dòng)員谷愛凌、蘇翊鳴斬獲兩枚金牌。

始建于1919年的首鋼園，曾是首鋼集團(tuán)的核心生產(chǎn)區(qū)。北京申辦2008年奧運(yùn)會(huì)成功后，為了兌現(xiàn)綠色北京、綠色奧運(yùn)的莊嚴(yán)承諾，首鋼實(shí)施了史無(wú)前例的鋼鐵大搬遷。鋼花飛濺的場(chǎng)景不再，留下的是一片高爐與煙囪。

如今走進(jìn)首鋼園，鋼鐵工業(yè)風(fēng)與冬奧元素完美融合。無(wú)人駕駛、書店展覽、咖啡美食、音樂電競(jìng)、多樣論壇……昔日的“工業(yè)銹帶”變成“生活秀帶”，洋溢著別樣的生機(jī)與活力。

“以前步道又窄又?jǐn)D，只能擺下兩三張桌子，下水道等設(shè)施也不行，現(xiàn)在環(huán)境好太多了，游客絡(luò)繹不絕！”談到近兩年重慶山城巷的改造，在這里開了30多年火鍋店的老板印波十分滿意。

山城巷依山而建、沿崖而上，歷經(jīng)百年滄桑。通過(guò)環(huán)境美化和設(shè)施完善，一個(gè)既有文化味、又富現(xiàn)代感的山城巷出現(xiàn)在大家眼前。印波的火鍋店規(guī)模也擴(kuò)大至十幾桌，“節(jié)假日忙不過(guò)來(lái)，還得臨時(shí)請(qǐng)服務(wù)員。”

一段時(shí)間以來(lái)，江蘇省蘇州市北寺塔旁的一條小巷吸引了不少人打卡。這條小巷名為塔影弄，相傳在夕陽(yáng)西下時(shí)，北寺塔的塔影會(huì)投射到小巷內(nèi)。可現(xiàn)實(shí)中，在弄里住了幾十年的老街坊都覺得小巷名不符實(shí)。居民徐阿姨坦言：“以前‘塔影入弄’沒處看，只有老舊、破亂的巷子。”

隨后，當(dāng)?shù)貙?duì)塔影弄進(jìn)行了改造提升。為了讓小巷更名副其實(shí)，還聘請(qǐng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)以燈影、光電等藝術(shù)手法，再現(xiàn)“塔影入弄”景觀。

首鋼園工業(yè)遺產(chǎn)再利用，山城巷“微改造”，蘇州“塔影入弄”回歸，都是近年中國(guó)推進(jìn)城市更新的縮影。

何為“城市更新”？華南理工大學(xué)副教授巫喜麗認(rèn)為，城市更新，主要是指在城鎮(zhèn)化發(fā)展接近成熟期時(shí)，通過(guò)維護(hù)整建拆除、完善公共資源等合理的“新陳代謝”方式，對(duì)城市空間資源重新調(diào)整配置，使之更好滿足人的期望需求、更好適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展規(guī)律看，城市在快速發(fā)展過(guò)程中，往往面臨“城市病”：市政基礎(chǔ)設(shè)施老化、交通擁堵、環(huán)境污染、歷史建筑數(shù)量多改造難度大……

當(dāng)前，中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已超64%，一些東部沿海城市甚至超過(guò)70%。“按照世界城鎮(zhèn)化規(guī)律，一般城鎮(zhèn)化到80%左右就會(huì)進(jìn)入平臺(tái)期。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院城市管理系主任王偉指出，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展到了關(guān)鍵階段，需要通過(guò)城市更新實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

嚴(yán)控大拆大建，鼓勵(lì)微改造

黨的十九屆五中全會(huì)作出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”的重要決策部署，將其列為“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要的重大工程項(xiàng)目。

推進(jìn)城市更新，離不開法治保障。近年來(lái)，多地出臺(tái)條例，規(guī)范城市更新活動(dòng)。《北京市城市更新條例》將自2023年3月1日起施行，《上海市城市更新條例》已于2021年9月1日起施行，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》已于2021年3月1日起施行……

記者梳理發(fā)現(xiàn)，各地條例內(nèi)容雖各有側(cè)重，但老舊小區(qū)改造都是立法關(guān)注焦點(diǎn)。《北京市城市更新條例》規(guī)定，實(shí)施老舊小區(qū)綜合整治改造，應(yīng)開展住宅樓房抗震加固和節(jié)能綜合改造，整治提升小區(qū)環(huán)境，改善小區(qū)居住品質(zhì)。若加裝電梯，應(yīng)由業(yè)主表決確定，業(yè)主可依法確定費(fèi)用分?jǐn)偂⑹找娣峙洹！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》提出，舊住宅區(qū)可采取整飾建筑外觀、加建電梯、增設(shè)停車位等措施實(shí)施綜合整治，并可按規(guī)定啟用物業(yè)專維資金。

搬遷工作是城市更新行動(dòng)的重要內(nèi)容。“只要一戶不同意，項(xiàng)目就停擺”的難題如何化解？

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》創(chuàng)設(shè)了“個(gè)別征收+行政訴訟”機(jī)制——舊住宅區(qū)城市更新項(xiàng)目個(gè)別業(yè)主經(jīng)行政調(diào)解后仍未能簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，為維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公共利益，推進(jìn)城市規(guī)劃實(shí)施，區(qū)人民政府可對(duì)未簽約部分房屋實(shí)施征收。被征收人不服，可依法申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。若被征收人在法定期限內(nèi)既不申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，又不搬遷，由區(qū)人民政府向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

以往城市更新過(guò)程中，一些地方沿用過(guò)度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，出現(xiàn)大拆大建的傾向。如今在各地立法中，嚴(yán)控大拆大建、鼓勵(lì)微改造成為城市更新的重要原則。《北京市城市更新條例》明確指出，本市城市更新活動(dòng)不包括土地一級(jí)開發(fā)、商品住宅開發(fā)等項(xiàng)目。

嚴(yán)控大拆大建，才能留住城市的文化與記憶。“城市更新不僅是物質(zhì)空間的更新，還包括傳承歷史文化等精神層面的內(nèi)容。”中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)王凱說(shuō)。

重視歷史文化保護(hù)，是各地城市更新立法“標(biāo)配”。《北京市城市更新條例》提及修繕修建平房院落時(shí)，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)歷史文化保護(hù)，恢復(fù)傳統(tǒng)四合院基本格局”。《上海市城市更新條例》提出，因歷史風(fēng)貌保護(hù)需要，建筑容積率受限的，可按照規(guī)劃異地補(bǔ)償；新增不可移動(dòng)文物、優(yōu)秀歷史建筑及需保留的歷史建筑的，可給予容積率獎(jiǎng)勵(lì)。《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》鼓勵(lì)實(shí)施主體參與文物、歷史風(fēng)貌區(qū)、歷史建筑的保護(hù)、修繕和活化利用及古樹名木的保護(hù)工作。

充分調(diào)動(dòng)各方參與積極性

華東政法大學(xué)中國(guó)法治戰(zhàn)略研究院副研究員孫煜華長(zhǎng)期關(guān)注城市更新行動(dòng)。他認(rèn)為，各地結(jié)合本地實(shí)際作出有針對(duì)性的規(guī)定，但也都秉持了一個(gè)原則：政府在掌握城市規(guī)劃?rùn)?quán)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，充分調(diào)動(dòng)各方參與積極性。

在首佳顧問咨詢（北京）集團(tuán)有限公司首席分析師陳潔瓊看來(lái)，北京的“勁松模式”是目前老舊小區(qū)改造可復(fù)制可推廣的一個(gè)案例。

啥是“勁松模式”？簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是將小區(qū)公共空間利用經(jīng)營(yíng)與物業(yè)服務(wù)打包，社會(huì)資本通過(guò)投資改造，獲得小區(qū)公共空間和設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)，提供物業(yè)服務(wù)和增值服務(wù)。

引入社會(huì)資本，帶來(lái)“勁松模式”的成功。但實(shí)踐中，如何引導(dǎo)社會(huì)資本參與并發(fā)揮作用，一直是難題。

“城市更新項(xiàng)目具有業(yè)態(tài)多、投資高、周期長(zhǎng)、利潤(rùn)低等特點(diǎn)，要更加注重運(yùn)用政策集成和政策創(chuàng)新的手段解決社會(huì)資本參與積極性不高、路徑不暢等問題。”陳潔瓊說(shuō)。

為調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體積極性，《北京市城市更新條例》列出一系列激勵(lì)保障舉措，如建筑規(guī)模激勵(lì)、用途轉(zhuǎn)換和兼容使用、國(guó)有建設(shè)用地配置方式、彈性年期供應(yīng)與土地續(xù)期等，并明確了政府在資金、稅收、金融等方面的支持政策。《上海市城市更新條例》也鼓勵(lì)創(chuàng)新土地供應(yīng)政策，激發(fā)市場(chǎng)主體參與城市更新活動(dòng)的積極性。

公眾參與同樣是推進(jìn)城市更新的重要一環(huán)。在城市發(fā)展各階段，形成了各種類型的產(chǎn)權(quán)和利益關(guān)系，多元利益主體之間的協(xié)調(diào)平衡成為必然。

上海和深圳在城市更新條例中提出建立健全公眾參與機(jī)制，充分保障公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。北京提到建立健全協(xié)商共治機(jī)制，包括編制城市更新專項(xiàng)規(guī)劃向社會(huì)公開，政府應(yīng)依法履行重大行政決策程序，暢通公眾參與渠道等。

有人說(shuō)，城市更新的過(guò)程可以視為摸清城市家底的過(guò)程。摸清城市家底的一個(gè)重要路徑，就是開展城市體檢。有專家建議，政府相關(guān)部門應(yīng)有序開放涉及城市品質(zhì)提升的數(shù)據(jù)資源，引領(lǐng)社會(huì)力量基于數(shù)據(jù)分析，積極開展城市診斷和品質(zhì)評(píng)估，提出建設(shè)性意見。

讓城市更健康、更安全、更宜居，是城市更新的目標(biāo)所向。但推進(jìn)城市更新，并非越快越好。

“城市更新是一個(gè)‘新陳代謝’的過(guò)程，需要綜合研究和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，切不可急功近利。片面強(qiáng)調(diào)數(shù)量與速度，將給城市帶來(lái)?yè)p失。”廣東工業(yè)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院教授謝滌湘表示，要重視更新的質(zhì)量和人文關(guān)懷，根據(jù)更新區(qū)域特點(diǎn)，制定適當(dāng)目標(biāo)、采取適宜方式，用“繡花功夫”提升城市品質(zhì)。（記者 史志鵬）