市政協專題調研組

實施精準扶貧、打贏脫貧攻堅戰，是黨中央作出的重大戰略部署，是“十三五”時期全黨全社會一項重中之重的工作。為深入貫徹各級決策部署，今年市政協按照市委要求，圍繞加快推進我市脫貧攻堅工作開展了專題調研。對這次調研，市委、市政府領導高度重視，從課題選定、調研實施等方面給予了有力指導，市委書記余學友同志親自出席市政協專題協商座談會，聽取社會各界對推進脫貧攻堅工作的意見；各縣區政協和市直有關部門積極配合和參與，對調研工作給予了大力支持。此次調研從5月份開始，歷時4個多月，在市政協主席、各位副主席的帶領下，調研組通過深入縣區實地調研、外出學習考察、組織座談、集中研討等形式，全面了解了我市推進脫貧攻堅情況，深刻分析了存在問題，提出了有針對性的意見和建議。現將調研有關情況報告如下：

一、我市推進脫貧攻堅工作的基本情況

近年來，市委、市政府緊緊圍繞實現貧困人口脫貧致富奔小康目標，堅持多措并舉、綜合推進，扶貧開發工作取得了顯著成效。2010年以來，全市累計實現了69.7萬人穩定脫貧，貧困人口減幅達到了64.8%，貧困發生率由17%下降到8%。特別是去年以來，市委、市政府認真貫徹中央和省委、省政府關于推進脫貧攻堅的決策部署，聚焦精準扶貧、精準脫貧要求，加強組織領導，完善政策措施，狠抓工作落實，我市脫貧攻堅工作取得明顯成效。

（一）黨委、政府重視，組織領導堅強有力。市委、市政府高度重視脫貧攻堅工作，作為一項重大政治任務擺上重要位置。成立了市委書記為組長、市長為第一副組長的脫貧攻堅工作領導小組，加強對脫貧攻堅工作的組織領導。出臺了《中共駐馬店市委、駐馬店市人民政府關于打贏脫貧攻堅戰的實施意見》（駐發〔2016〕1號）、《關于進一步完善脫貧攻堅工作機制的通知》（駐辦〔2016〕6號）、《關于建立幫扶工作隊明確幫扶責任人的通知》（駐辦〔2016〕8號）、《關于對縣區脫貧攻堅工作開展督導的通知》（駐辦文〔2016〕22號）等一系列文件，通過市委扶貧開發工作會議、農村工作會議、脫貧攻堅工作推進會等形式深入動員部署。明確各級黨委、政府和村“兩委”的主體責任，聯系貧困鄉鎮的領導干部、駐村書記及派駐單位的幫扶責任，以及督導組的督導責任，通過簽訂目標責任書、立“軍令狀”，逐級壓實責任，層層傳導壓力，形成了一級抓一級、層層抓落實的良好工作格局。

（二）完善工作機制，保障措施落實到位。建立領導負責機制。各縣區、各鄉鎮黨委、政府主要負責人牽頭成立領導小組，深入研究精準扶貧工作，協調解決各種矛盾和問題；各部門主要負責同志認真履行幫扶工作“第一責任人”的職責，帶頭深入貧困村調研，幫助貧困戶解決實際問題。建立工作協調機制。各級政府建立聯席會議制度，強化各貧困村黨支部書記作為協調人的責任，有效協調了扶貧力量，形成了脫貧攻堅合力。建立資金整合機制。堅持以脫貧規劃為引領、以重點項目為平臺，抓好專項扶貧資金、有關涉農資金、社會扶持資金的捆綁使用，集中力量解決突出問題。建立考核獎懲機制。認真落實省《脫貧工作成效考核辦法》，并出臺了《脫貧攻堅第一線黨員干部激勵獎懲暫行辦法》，進一步完善了考核評價體系，明確了獎懲措施。建立督導問責機制。市、縣（區）均成立了脫貧攻堅督導組，完善督促檢查、情況通報等制度，持續開展督察、審計、巡視等活動，促進了各級責任和各項工作的落實。

（三）聚焦精準要求，工作推進富有成效。各級黨委、政府聚焦精準要求，堅持問題導向，積極推動工作落實，提高了脫貧攻堅成效。嚴格落實省精準識別及管理辦法，推行“一進二看三算四比五議六定”工作法，深入開展貧困戶建檔立卡“回頭看”，逐戶調查、逐戶核對，搞好復審復核，基本做到了精準識別、應扶盡扶。在精準識別的基礎上，各級駐村包村領導、包戶干部會同村干部群眾逐村逐戶剖析致貧原因，結合各貧困村、貧困戶實際，制定了脫貧幫扶規劃和跟進保障措施，精準施策比較到位。

       （四）突出產業扶貧，帶動作用不斷增強。把培育和發展產業作為推動貧困村、貧困戶脫貧的重要途徑，立足資源稟賦，注重科學規劃，積極引導貧困村、貧困戶發展特色種植養殖、鄉村旅游和各項加工業等，基本形成了“村有產業、戶有項目”的產業扶貧格局。西平縣在盆堯鎮陳老莊、羅閣、陳莊、洪崗四個貧困村連片實施到戶增收項目，按照每個貧困人口4000元的標準投入專項產業扶貧資金。上蔡縣邵店鎮引進建設光伏產業基地項目，并推進貧困家庭小型光伏發電項目。確山縣留莊鎮發揮當地土地資源優勢，大力發展富硒水稻種植、加工和特色農業觀光。平輿縣西洋店鎮針對當地低洼、易澇地多的特點，引導貧困戶發展水產養殖和蓮藕種植。同時，重視發揮產業化龍頭企業的引領作用、新型農業經營主體的帶動作用，做大做優貧困地區農村特色產業，帶動了貧困村經濟發展，吸納了更多的貧困人口就業。

（五）強化資金支持，發展能力得到提升。市、縣（區）強化對脫貧攻堅的資金保障，積極爭取上級項目資金，大幅增加財政投入，大力整合行業部門項目資金，拓寬社會融資渠道，切實做到了一般性轉移支付資金、各級涉及民生的專項資金、財政預算內投資、社會資金向貧困縣地區和貧困人口傾斜。如泌陽縣制定了貧困家庭子女生活補助標準，僅此一項該縣每年需財政投入3000萬元。堅持用活政策，提高政府擔保能力，支持金融機構加大對貧困村、貧困戶的扶貧貸款力度。正陽縣用縣沉淀財政資金160萬元及縣財政配套300萬元作為小額貸款擔保資金，擴大了農戶小額貸款的規模。重視項目資金的統籌安排和捆綁使用，加強對扶貧資金使用的監督檢查和審計、稽查，建立公告公示和責任追究制度，提高了扶貧資金的使用效率。

（六）注重綜合推進，扶貧效果明顯提高。堅持把脫貧攻堅與推進農業現代化、整村推進工程、建設美麗鄉村等有機結合起來，實施土地綜合整治、以工代賑、農業綜合開發項目，推進農村道路、飲水安全、危房改造和照明、綠化、排水、垃圾處理等工程，加強農村學校、幼兒園和文化設施建設，提升了貧困村、貧困人口發展條件，改善了人居環境。2016年，上蔡縣利用上級專項資金2296萬元，整合部門和社會資金7233萬元，對全縣32個整村推進村集中建設。大力實施全民振興和“雨露計劃”，開展農業科技培訓、職業技能培訓，提高了貧困人口轉移就業、創業發展的能力。積極開展“百企幫百村”、“巾幗扶貧關愛行動”等活動，引導企業、社會團體和各界人士參與脫貧攻堅，形成了幫扶合力。

二、我市脫貧攻堅工作存在的困難和問題

（一）貧困人口基數大，致貧因素比較復雜。我市是農業大市、人口大市，貧困覆蓋面廣，貧困人口多。全市有上蔡、平輿、確山三個國定扶貧開發工作重點縣，泌陽、汝南、正陽三個省定扶貧開發工作重點縣，西平、遂平、驛城區三個一般扶貧開發工作縣區。全市共計600個貧困村、11.69萬貧困戶、37.8萬貧困人口，貧困人口數量處在全省第三位。貧困戶、貧困人口致貧原因復雜，因缺資金和技術致貧的7.51萬戶、25.7萬人，分別占貧困村、貧困戶總數的64%、68%；因病致貧的1.19萬戶、4.7萬人，分別占10.1%、8.2%；因缺勞動力致貧的0.92萬戶、3.1萬人，分別占7.8%、8.2%；因居住在不適應生存的山區、庫區和生態脆弱區等致貧的1.39萬戶、4.3萬人，分別占11.9%、11.4%。面對貧困覆蓋面廣、貧困人口基數大、致貧原因多的現實，我市要確保2019年完成脫貧攻堅任務難度很大。

（二）制約因素較多，脫貧攻堅面臨諸多困難。一是經濟發展對脫貧攻堅的支撐能力不強。我市經濟基礎比較薄弱，縣域經濟發展比較落后，市、縣（區）政府難以為推動農村產業發展、改善農村基礎設施、提高公共服務提供充足的財力支持。現有龍頭企業少、新型農業經營主體發展規模小，集約化水平較低，產業化層次不高，對脫貧攻堅的輻射帶動能力有限。二是貧困鄉村發展環境相對較差。貧困村、貧困人口大多分布在山區、庫區、低洼易澇區和偏遠地區，基礎設施建設滯后，環境條件差。貧困地區部分群眾思想觀念落后，文化素質偏低，缺乏創新發展意識，自我脫貧的能力不強。三是農村陋習和少數人員好逸惡勞對脫貧有一定影響。我市部分農村婚喪嫁娶花費較高，人情消費名目繁多，導致一些家庭返貧或無法脫貧。同時，還有一些貧困人口游手好閑，等、靠幫扶過日子；個別有經濟能力的子女把年邁的父母推出去單獨居住，逃避贍養老人的責任，既助長了社會不良風氣，也增加了政府扶貧的負擔。

（三）貧困戶識別不夠精準，精準施策不夠到位。在貧困戶精準識別方面：在今年上半年“回頭看”中，各級嚴格執行標準和程序，總體把關較嚴，但由于農村家庭收入渠道多，家庭存款尤其是在外務工人員購房、購車情況具有隱蔽性，基層又缺乏大數據參考，貧困戶識別難以達到高度精準。少數村為減輕脫貧壓力、保障按期完成任務，存在人為壓減貧困戶數量的現象。如對雖然人均收入達到或超過貧困線，但住房條件差、醫療開支大等真正貧困的家庭沒有作為貧困戶建檔立卡；把落實最低生活保障與脫貧攻堅工作割裂開來，貧困戶中低保戶所占比例較低；對生活在農村但沒有戶籍的貧困戶人口排除在幫扶對象之外。在精準施策方面：相對于過去“大水漫灌”扶貧，目前施策的精準度提高了，但少數單位和個人仍然固守老觀念、沿用老套路、使用老辦法，存在大而化之的現象，沒有真正做到因村施策、因戶施策、因人施策；有的幫扶人員和鄉村干部了解情況不深入，存在主觀意志，制定的幫扶措施不切合實際、群眾不認可；有的幫扶只重視眼前效果，考慮給錢給物、解決眼前問題多，對如何幫助貧困村發展產業和貧困戶增收致富、實現穩定脫貧思考較少。

（四）部門工作銜接不緊，落實政策有棚架現象。中央和省針對脫貧攻堅出臺了一系列文件，有的需要各地結合實際制定完善相應的措施推動落實，但目前部門工作跟進不夠到位、工作銜接不緊，存在上級政策落實棚架、行業部門政策與脫貧攻堅工作缺乏有效銜接等問題。如對貧困地區的項目扶持還是沿用老政策，缺乏針對脫貧攻堅的新政策、新舉措；對大病、災禍等原因返貧的家庭如何納入扶貧對象、已經脫貧的貧困戶怎么退出的相關規定還不完善；對落實扶貧項目向貧困地區傾斜、資金捆綁使用等政策規定缺乏協調、監管機制；對教育資助、醫療救助、扶危濟困臨時救助，還缺乏具體的保障措施；對社會力量參與脫貧攻堅還缺乏溝通的平臺和相應的優惠政策等。相關政策措施的缺失和不完善，致使一些工作難以有效推進，影響脫貧攻堅的成效。

（五）幫扶力量整合不力，影響發揮整體成效。一是扶貧工作機構力量不足。市委農辦具體從事扶貧工作人員僅5人，縣區和各鄉鎮扶貧隊伍整體比較薄弱，與繁重的脫貧攻堅任務不相適應。二是幫扶力量安排有短板。各方面幫扶力量主要集中在貧困村，非貧困村的貧困戶缺少幫扶力量。三是幫扶力量缺乏有效整合。進入貧困村的幫扶力量，有各級領導，有部門，有企業，有社會力量，縣鄉協調工作跟進不夠，村干部協調難度大，存在單打獨奏、各自為政的現象，沒有有效形成幫扶合力。四是部分幫扶人員責任意識不強。少數第一書記了解情況不夠深入，研究脫貧措施不夠到位，協調工作不夠主動，存在進而不住、住而不扶的現象。少數部門投入幫扶力量不足，有的幫扶隊成員素質不高，沒有很好地盡到幫扶責任。五是貧困縣和非貧困縣扶貧資金投入差別大。現階段國家和省對國定、省定貧困縣都安排不少的扶貧項目和資金，而其他縣區享受不到。

（六）思想認識存在差異，部分群眾自我脫貧意識不強。對脫貧攻堅的認識存在“上熱下冷”的現象，市委、市政府高度重視，但有些部門存在著事不關己、高高掛起的思想；不少鄉鎮干部思想不夠重視，工作思路不清，工作作風不實，存在畏難情緒，宣傳不深入，調研不扎實，謀劃不認真，協調不到位，落實不給力；特別是個別貧困村“兩委”發揮作用不力，支部書記、村主任等靠思想嚴重，把脫貧的責任推給第一書記，不做教育引導工作，不帶領群眾脫貧致富。部分貧困群眾對脫貧思想消極，積極性不高，一味盼上面給錢給物，自我脫貧的內在動力不足。

三、關于推進脫貧攻堅工作的建議

（一）加強組織領導，持續推動脫貧攻堅工作

1. 注重科學謀劃，統籌推進工作。一是統籌推進脫貧攻堅各項工作。既重視為貧困地區“輸血”，更重視強化“造血”功能，解決好貧困地區、貧困人口穩定脫貧的問題；既重視在物質上扶貧，更重視扶志、扶智，解決貧困地區、貧困人口脫貧信心和能力不足的問題；既重視發展貧困地區經濟和解決貧困戶實際問題，也重視基礎設施和社會環境建設，解決貧困地區、貧困人口發展基礎不牢固的問題。二是堅持突出重點與兼顧全面相結合。既重視貧困村的脫貧，也不能忽視非貧困村的貧困戶、貧困人口的脫貧。三是把握階段性扶貧重點。在全面推動脫貧攻堅的基礎上，按照扶貧工作總體規劃，對當年需要完成脫貧任務的貧困村、貧困戶要給予重點傾斜，確保階段性脫貧目標任務的完成。四是用足用活各級政策。充分利用國務院關于大別山革命老區振興規劃中的相關政策，利用河南省關于推進“三山一灘”精準扶貧的有關政策，利用各級關于支持貧困地區產業發展和民生保障的各項政策，最大限度爭取上級在項目和資金方面的支持。

2. 持續宣傳教育，提高思想認識。推進脫貧攻堅，解決好態度和信心問題非常重要。各級應持續加強宣傳教育，有針對性地解決不同層次人員的思想認識問題。對各級干部要重點宣傳中央和省、市關于推進脫貧攻堅的決策部署，宣傳精準扶貧、精準脫貧的政策措施，引導大家認清脫貧攻堅意義的重要性、緊迫性和艱巨性，積極投入脫貧攻堅戰。對基層干部群眾要重點做好政策解讀、解惑釋疑、教育引導等工作，引導他們克服等靠要思想，樹立堅定信心，增強脫貧攻堅的內在動力。對社會各界要突出相關政策和社會責任宣傳，調動他們參與脫貧攻堅工作的積極性和主動性。建議各級充分利用會議、新聞媒體等載體，重視運用報告會、文藝演出等形式，并明確包村包戶干部、部門幫扶隊開展宣傳工作的責任，切實提高宣傳的持續性、針對性和有效性。

3. 健全扶貧領導組織，抓好學習培訓。一是健全脫貧攻堅領導組織。建議市、縣兩級脫貧攻堅領導小組下設綜合協調、產業發展、規劃項目、社會扶貧、政策兜底、目標考核、宣傳培訓等專項小組，加大工作協調力度，加強專項扶貧工作的研究和指導。二是充實扶貧機構人員隊伍。建議加強市、縣（區）和鄉鎮扶貧機構建設，進一步充實人員，解決人員配備與工作任務不匹配的問題。三是加強學習培訓。建議各級通過舉辦培訓班、經驗交流會和學習觀摩等形式，對部門、鄉鎮扶貧工作主管領導，貧困村黨支部書記、村委主任、第一書，以及督導組成員等人員進行培訓，提高他們把握精準扶貧政策和開展具體工作的能力。

4. 強化監督考評，促進工作落實。一是健全監督考評組織機構。建議完善脫貧攻堅督導機構，吸納相關職能部門、行業管理人員和相關專家學者參加，提高監督考評工作的專業化、科學化水平。按照中央和省有關文件要求，結合我市實際，制定科學完善的監督考評辦法和實施細則。二是持續監督考評。要突出常態化，加強對縣區貫徹落實上級工作部署情況的檢查，對部門幫扶落實情況、駐村第一書記履行責任情況的督查，對扶貧項目落實情況實施檢查，對扶貧資金投放、使用、管理情況實施檢查和審計，及時發現和糾正存在問題。定期對各縣區、各鄉鎮、各貧困村和貧困戶的扶貧脫貧成效進行考核評估。三是嚴格落實問責。結合考核評估，對落實幫扶責任到位、扶貧成效顯著的單位和個人給予表彰獎勵，對失職失責、工作成效差的給予批評教育，對嚴重失職甚至違紀的人員要給予黨紀政紀處分。要把扶貧責任考評情況納入各單位年度績效考核體系，與單位評先、個人職務晉升掛鉤。

（二）堅持實事求是，提高精準識別精準施策水平

1. 完善精準識別機制。一是緊緊圍繞中央提出的穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療、住房安全有保障的要求，科學制定貧困戶識別標準。建議在貧困戶識別中，既要把家庭人均年收入作為重要指標，又要綜合考慮住房安全、負債情況和醫療、子女就學支出等因素，增強精準識別的科學性。同時，要把落實最低生活保障制度與脫貧攻堅有機結合起來，把喪失勞動能力、無法通過產業扶貧和就業幫助等符合國家農村最低生活保障政策的貧困人口列入幫扶對象。二是加強動態管理，建立完善返貧家庭進入機制，把因病、因重大變故、因自然災害返貧的非貧困戶及時納入幫扶對象。

2. 提高精準施策質量。在扶貧對象精準的基礎上，深入剖析貧困人群致貧原因，準確把“脈”，開好“藥方”，確保幫扶措施精準。一是因村制宜。針對貧困村致貧的原因，逐村制定脫貧規劃，詳細列出產業發展、基礎設施建設計劃。在產業發展上，要結合各村實際，突出調整產業結構、轉變生產方式，重視發展能夠提高生產收益、帶動更多貧困人口就業的特色產業，從根本上扭轉貧困村農業生產水平低的問題。在基礎設施建設上，要重點解決好貧困村道路、電力、安全飲水和農業生產設施方面的問題。二是因戶施策。堅持分類指導、區別對待，結合各貧困戶實際，有針對性地制訂轉移就業、異地搬遷、教育扶智、醫療救助、低保政策兜底、臨時救助等幫扶方案，逐戶建檔立卡。三是措施跟進。要以村為單位，逐村、逐戶研究幫扶措施和解決問題的辦法，并明確具體幫扶的責任人、扶貧的事項、完成的時限，把精準施策真正落到實處。

3. 建立完善退出機制。在貧困戶年人均可支配收入穩定超過當年國家貧困標準的基礎上，從人均可支配收入、住房安全、醫療健康、教育支出等方面對比權衡，制定出群眾看得見、摸得著、容易評判監督的標準和程序。同時，要按照中央和省的要求，對已脫貧的村和農戶要留有緩沖區，在一定時期內讓已脫貧的農戶繼續享受扶貧相關政策，對提前脫貧的貧困村保持在攻堅期內原有扶貧政策不變、投入力度不減，避免農戶邊脫貧邊返貧，穩定貧困村脫貧成果；在脫貧后因病因災返貧的貧困戶，應建立防御災害扶助機制、重大疾病救助機制、子女就學援助救助機制，有效控制脫貧農戶返貧。建議在嚴把評估關口基礎上，按年度實施已脫貧貧困戶的退出，減少隨意性，確保已脫貧貧困戶的有序退出和相關幫扶措施的持續實施。

（三）突出產業扶貧，夯實貧困地區脫貧發展的根基

1. 科學謀劃，選準產業發展方向。立足資源稟賦，發揮特色優勢，科學謀劃我市貧困鄉村產業發展。一是發展和壯大特色種植養殖業。充分發揮我市傳統農業優勢，大力發展優質糧食種植，發展蔬菜、花生、芝麻、香菇、煙葉、藥材等特色種植，發展肉牛、生豬、禽類、水產等特色養殖，通過調整種養結構提高農業生產收益，促進農民增收。二是積極開發鄉村特色旅游業。依托自然生態、特色農業、傳統文化優勢，開發具有各地特色的鄉村旅游產業。如利用當地自然環境優美、生態良好的優勢，開發生態旅游項目；利用特色種植成規模的優勢，發展觀光農業項目；利用人文資源優勢，挖掘開發傳統古鎮和村落，打造具有地域文化特色的人文項目等。三是鼓勵庭院經濟發展。通過落實扶貧增收項目到戶政策，支持貧困戶開發庭院經濟，發展小規模蔬菜、瓜果、食用菌種植和畜禽養殖，從事傳統手工制作，實現自主創收。四是支持發展農村電商。完善電信普遍服務補償機制，支持電商企業到農村貧困地區發展，在貧困鄉村建立服務網點，為貧困家庭開設網點提供技術服務，大力發展農村電商，拓寬貧困地區特色農產品的銷售市場。五是發展能夠帶動脫貧的其他產業。用好國家扶持政策，利用山地、崗坡地和農家庭院發展光伏產業。發揮傳統優勢，大力發展農產品加工、建材加工等產業。建議各部門和幫扶人員要深入實際調查研究，結合各鄉鎮、各村、各戶的實際，因地制宜制定產業扶貧規劃。

2. 強化帶動，提高產業發展水平。一是依靠產業扶貧項目帶動。根據我市各地實際，科學規劃產業扶貧項目，積極爭取上級項目和資金支持。各縣區安排產業發展項目要與脫貧攻堅相銜接，做到有利于帶動農村發展的項目跟著精準扶貧走，做到項目安排、資金投放、政策保障向貧困鄉鎮、貧困村傾斜。二是依靠龍頭企業帶動。提供優惠政策，鼓勵龍頭企業設立貧困地區產業投資基金，通過市場運作的方式，到貧困鄉村從事資源開發、建設農業產業化基地；支持企業發揮資金、信息、人才等優勢，與貧困村聯合承辦企業。周口市實施“巧媳婦工程”，由政府出資提供加工設備，由企業負責原料提供、產品銷售和人員培訓、技術指導，采取企業廠區、村鎮、農戶家庭廣泛布點的形式，組織農村婦女從事手提袋、兒童玩具等加工，帶動了貧困人口就地就業和脫貧致富。這一經驗值得我市借鑒。三是依靠新型農業經營主體帶動。發揮農村能人的作用，發展家庭農場、農業專業合作社、種糧大戶等新型農業經營主體，采取“新型經營主體(公司）+基地+貧困戶”的合作發展模式，推動農村經濟結構調整和生產方式轉變，提高農業生產效益，促進貧困人口增收。建議各級政府建立完善扶持政策，在項目申報、設備購置、設施建設、信貸等方面給予重點支持，大力培育和發展貧困鄉村新型農業經營主體。

3. 優化保障，破解制約產業發展瓶頸。建議各級政府要強化政策保障，著力破解貧困地區產業發展資金、人才、用地等瓶頸制約。一是增加財政投入。各類涉及民生的專項資金和財政預算內投資向貧困地區傾斜，農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等涉農資金更多地用于貧困村，支持發展特色產業。建議市、縣（區）政府按照中央和省有關扶貧項目資金捆綁使用的要求，建立部門聯動的項目協調、資金保障、監督評估機制，確保扶貧項目資金捆綁使用得到落實。二是加大金融支持力度。進一步完善金融政策，鼓勵各金融機構開發扶貧再貸款、基金貸款、投資性貸款等多樣化的金融扶貧項目；由政府財政按基礎利率貼息，支持貧困地區農村信用社、村鎮銀行為貧困戶提供免抵押、免擔保的小額貸款；支持貧困地區發展農民資金互助組織，推動農民合作社信用合作；支持融資擔保機構采取保費補貼的形式發展小額扶貧貸款保證保險，支持貧困地區特色產業發展。同時，支持保險機構擴大貧困地區農業保險業務，完善保險資金管理制度，提高貧困地區農業生產抗風險能力。三是優先保障扶貧開發用地。建議中央和省給予貧困地區市、縣一定的權限，允許在計劃指標內對土地作出調整，把新增建設用地計劃指標優先保障貧困地區扶貧開發項目；允許貧困地區對工礦廢棄地、城鎮低效用地、農村低丘緩坡荒灘進行開發利用，為扶貧開發項目提供充足的用地保障。四是強化科技支持。加快推進貧困地區基層農業科技推廣體系建設，建好鄉鎮科技推廣中心和村級服務站點。推進農業科技研發成果和先進適用技術在貧困地區農村的推廣應用，提高農業生產水平。依托職業技術院校、專業培訓機構和科研院所，大力培養職業農民。

（四）堅持多策并舉，推動精準扶貧全面落實

1. 改善貧困村基礎設施條件。建議市、縣（區）政府圍繞精準扶貧，出臺支持貧困地區、貧困村基礎設施建設的政策措施。一是加強連片貧困地區縣、鄉、村公路網建設，優先規劃建設貧困村聯組通戶道路、田間道路，改善貧困村外聯內通和群眾生產生活條件。二是搞好貧困地區農村電網改造和建設，達到貧困村村村通電、穩定供電，滿足農村居民生活、農業生產、企業發展的用電需求。針對一些貧困村發展家庭光伏產業的實際，有關部門要在信貸、并網設施建設等方面提供支持，保證群眾真正受益。三是優先在貧困村實施飲水安全工程，按照年度脫貧工作目標，分階段為每個貧困村的群眾提供安全飲水保障。四是優先在貧困村實施整村推進工程、美麗鄉村建設工程，加快實施貧困戶危房改造，加強文化廣場、生活垃圾處理設施建設。

2. 推動貧困人口轉移就業。勞動力轉移就業是脫貧致富的重要途徑。建議各級政府要出臺相關扶持政策，采取強有力的措施，擴大貧困人口轉移就業。一是拓寬轉移就業渠道。加大品牌勞務支持力度，促進貧困人口到發達地區和城市務工；依托當地產業集聚區、產業園區、農業產業化合作組織，安排貧困人口就近就業；采取購買服務的方式，在當地城市、鄉村為貧困人口安排綠化、保潔等公益性崗位。二是強化就業信息服務。各縣區政府要進一步加強就業信息服務平臺建設，及時向社會特別是貧困人口提供就業信息，解決好貧困人口就業信息渠道不暢通、找工作崗位難的問題。三是加強就業技能培訓。實施“政府+企業”、“勞務品牌+培訓基地”、“就業+培訓”對接行動，依托職業技術院校和縣區職業培訓機構對貧困人口進行職業技能培訓，提高轉移就業的能力。建議政府部門要強化工作協調，指導職業院校、培訓機構加強與企業、農村專業合作社等用人單位的合作，根據轉移就業的實際需要設置專業，實現職業培訓與精準扶貧無縫對接。

3. 搞好貧困戶易地搬遷。一是結合我市各縣區實際，針對不同的地域條件、不同的自然環境，在充分尊重群眾意愿的基礎上，合理確定集中安置和分散安置方式，防止搞“一刀切”、強制搬遷。對無搬遷意愿或其他原因搬不出來的貧困戶，應多渠道籌措資金，搞好居住環境治理，搞好危房改造，確保不能搬遷的貧困戶居住安全。二是加強土地、資金保障。在用地保障上，要按照搬遷工作計劃，及時安排建房用地；要統籌規劃，合理布局，認真搞好選址工作。在資金保障上，縣區政府要列入預算，及時撥付異地搬遷貧困戶建房的補助資金；針對部分搬遷貧困戶無力提前支付建房資金，采取先墊付后結算的方式先期提供建房資金；對整村搬遷中非貧困戶的建房應通過其他渠道提供必要的獎補資金，防止他們因搬遷返貧。三是綜合推進貧困戶搬遷工作，把搬遷與推動產業發展、完善公共服務保障結合起來，真正使搬出去的群眾生產生活條件得到明顯改善。

4. 健全教育扶貧機制。一是完善學校建設投入機制，改善貧困地區學校辦學條件。建議國家教育經費向貧困地區農村傾斜，加快推進貧困地區標準化學校建設；針對貧困地區留守兒童多的實際，加大貧困地區寄宿制學校建設力度；加強農村貧困地區學校教師隊伍建設，優化年齡、知識結構，提高工資待遇，改善生活條件，穩定教師隊伍。二是實施教育扶貧結對幫扶行動計劃。建議市、縣（區）教育主管部門每年選擇若干個貧困村的學校進行對口幫扶，搞好校舍改造和設施建設；完善城鎮優質學校與貧困村學校“一對一”幫扶制度，動員社會力量結對幫扶，改善貧困村學校辦學條件。三是落實好貧困家庭子女就學補助政策。嚴格落實省定教育救助標準，加大縣區財政保障力度，為貧困家庭子女就學提供助學補助。進一步創新社會資助機制，動員更多的企業、社會人士資助貧困家庭子女就學。

5. 落實醫療扶貧政策。一是對貧困人口、特困人口和低保對象在本縣區醫院就診全部報銷醫療費用；對在縣區外就診的，在原基礎上提高20%的報銷比例。二是凡符合大病保險條件的除享受政策規定的補償外，剩余的合理費用可由縣財政按20%給予二次補償。三是探索由政府出資為長期患病貧困人口購買人壽保險、利用社會救助資金通過商業保險實施救助的途徑，解決長期治療、常年服藥患病群眾看不起病的問題；對脫貧攻堅工作展開前，因大病診療造成嚴重負債的貧困家庭進行適當的補助。四是建立醫療扶貧“綠色通道”，在全市醫療機構建立和落實本市縣貧困人口就診先診療后付費結算機制，解決他們先期籌措住院診療費用難的問題。五是建立市、縣（區）健康醫療扶貧專家團隊，定期巡查因病致貧人群，開展現場指導和會診治療；建立完善貧困人口重大疾病定點防治機制，選擇全市有實力的醫療機構，采取合理的治療路徑，嚴格控制治療費用，做好貧困人口重大疾病的診療；加大投入力度，分批分階段實施，逐步建立完善全市醫療機構互聯網+遠程醫療體系，實現優質醫療資源各級醫療機構共享，特別是向鄉鎮一級醫院“下沉”，使大多數疾病能夠在基層得到治療。六是建立醫療衛生知識宣傳制度。建立常態化的農村醫療衛生宣傳制度，引導農村群眾養成良好的飲食和衛生習慣，減少疾病發生；加強農村優生優育教育，通過婚前檢查、孕中檢查等形式對新生兒缺陷進行干預，減少殘疾兒童的出生。

6. 提高農村最低生活保障水平。一是把喪失勞動能力的貧困人口、重度殘疾人、無法靠自身脫貧的貧困家庭全部納入農村低保，實現低保線和扶貧線“兩線合一”，保證每個貧困戶都能維持脫貧的生活水平。二是改進和完善農村低保對象申報程序。以鄉鎮為主體落實按戶保障低保政策，突出動態管理，建立低保對象家庭收入統計制度，簡化低保對象的申報程序。三是建立健全合理穩定的農村低保資金保障機制。建議國家和省加大對貧困地區專項財政轉移支付力度，加強市、縣（區）低保資金的籌措，確保脫貧攻堅階段各縣區低保標準逐步達到國家規定的要求。三是加強農村養老機構建設。加大政府財政支持力度，動員社會力量參與，加大貧困地區鄉村敬老院、幸福院建設力度，擴大農村鰥寡孤獨者、重度殘疾人集中供養范圍，減少貧困家庭的負擔。

7. 抓好特殊救助扶貧。一是加強臨時救助主動發現平臺建設，完善一門受理、協調辦理機制，確保遭遇突發事件、意外傷害、重大疾病及其他原因導致基本生活陷入困境，而其他社會救助制度沒有覆蓋的困難家庭和個人求助有門、受理及時。二是按照《河南省特殊救助脫貧實施方案》，加快制定完善我市災害救助、殘疾人救助、孤兒和困境兒童救助、大病救助等具體實施辦法和保障措施。

（五）統籌各方力量，形成脫貧攻堅的強大合力

1. 發揮貧困群眾的主體作用。貧困群眾既是脫貧的對象，也是脫貧的主體。一是強化貧困群眾教育引導。加強政策宣傳，搞好解惑釋疑，注重典型引路，引導貧困群眾克服等靠依賴思想，把脫貧信心樹立起來，把積極性調動起來，真正變“要我脫貧”為“我要脫貧”。二是引導貧困群眾自謀出路。堅持問需于民、問計于民，引導貧困群眾聯系實際自定脫貧計劃、自謀發展出路，自主脫貧致富。三是提高貧困群眾自我發展能力。組織貧困群眾到外面參觀學習、接受培訓，幫助他們更新觀念、開闊視野、提高職業技能。建議在全市開展“家庭明白人”培訓活動，為每個貧困家庭培訓一名會持家、能夠帶動全家脫貧致富的明白人。四是加強農村精神文明建設。在全市農村加大社會主義核心價值觀宣傳力度，開展文明家庭評比活動，教育和引導廣大群眾破除陳規陋習，樹立健康向上的文明風尚。

2. 發揮村級組織的帶頭作用。農村基層組織在推動農村發展特別是脫貧攻堅中發揮著不可替代的作用。把加強貧困村“兩委”建設作為扶貧的一項重要任務，選準配強班子，特別是要選準黨支部書記和村委主任，解決好目前部分貧困村“兩委”班子建設薄弱的問題。切實依靠“兩委”班子推進脫貧攻堅工作，開展脫貧攻堅政策宣傳，搞好產業發展、基礎設施建設規劃，制定貧困戶幫扶措施。充分發揮村“兩委”班子的凝聚力和號召力，動員本村黨員干部、有創新精神和先進經營理念的能人成立專業合作社，發展規模化特色種植養豬和加工業，提高貧困村農業生產的效益，帶動貧困人口脫貧致富；動員黨員干部和生活富裕家庭開展結對幫扶活動，幫助貧困戶謀脫貧出路、解決生產生活方面實際困難。重視發揮貧困村黨支部書記“總協調人”作用，整合好各種幫扶力量，利用好扶貧項目和資金，實現幫扶效果的最大化。充分發揮駐村第一書記的作用，加強與部門、行業、企業的聯系，爭取扶貧項目和資金，搞好貧困人口學習培訓。

3. 發揮行業部門的幫扶作用。進一步明確任務和責任，切實發揮好行業部門的幫扶作用，真正做到真進入、真幫扶。一是夯實部門領導責任。切實做到“一把手”負總責，加強對本單位幫扶工作的組織領導，帶頭深入貧困村、貧困戶了解情況，帶頭參與貧困村脫貧計劃的制定，帶頭為貧困村聯系項目資金，帶頭聯系幫扶貧困戶，以領導的率先垂范帶動部門幫扶工作落實。二是發揮好幫扶人員的作用。各部門要選派好幫扶隊，真正選派作風實、能力強的黨員干部擔任幫扶隊員。對包戶幫扶人員要作出硬性任務要求，如定期走訪貧困戶、為貧困村辦好一個項目、為聯系貧困戶解決一個實際問題等，克服“影子”幫扶、幫而不扶的傾向。三是增強幫扶實效。部門幫扶要注重解決貧困村長遠發展問題，克服短期行為。既要重視眼前問題的解決，幫助貧困村解決基礎設施和貧困戶醫療、子女入學等問題，更要關注貧困村長期穩定脫貧，支持貧困村發展特色產業，幫助貧困戶增強脫貧信心、提高致富能力。

4. 發揮社會力量的助推作用。一是開展“百企幫百村”活動，發揮企業人才、資金、技術等優勢，支持和帶動貧困村發展產業、幫助貧困村建設基礎設施、幫助貧困家庭解決實際困難。二是依托職業技術院校為貧困戶勞動人口提供職業和專業技能培訓，動員農業科研院所組織人員深入貧困地區農村開展農業科技推廣、農技人員培訓活動。三是積極發揮共青團、婦聯、殘聯等社會團體的作用，通過推進貧困地區青年創業工程、貧困青少年助學行動、“巧媳婦”工程、巾幗關愛行動、促進殘疾人就業工程等，幫助貧困家庭脫貧。四是鼓勵非公有制經濟人士、新社會階層人士到貧困地區開展扶貧濟困活動，動員在外創業的成功人士在家鄉發展產業、投資基礎設施建設。建議市、縣（區）進一步完善社會力量參與扶貧工作機制，建立社會貧困信息平臺，出臺相關優惠政策，提供服務保障。