自國務院常務會議通過近兩個月后，《全國社會保障基金條例》（以下簡稱《條例》）終于露出了廬山真面目。至此，1.5萬億余元的社會保障基金的投資范圍、風險管理等內容從立法的角度被確定了下來。然而，北京商報記者第一時間與多位業界專家一起，將《條例》原文與此前社會上各種相關傳言以及各級領導的有關表態進行對比后發現，這份姍姍來遲的文件中，對于部分關鍵內容進行了巧妙的政策“留白”，一方面為日后進一步完善留下伏筆，一方面也為存在爭議的內容留出討論的空間。

　　1.社保基金補充養老時機未定

　　長期以來，人們對于社會保障基金還是相對陌生的，因為這筆基金并非個人、單位繳納形成，而是國家社會保障儲備基金，由中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益和以國務院批準的其他方式籌集的資金構成。在今年全國人大記者會上，國務院總理李克強在回應養老金發放是否困難的問題時曾明確表示，全國社會保障基金儲備沒有動用，這筆錢歸根到底是用做養老金發放的。

　　“本次《條例》最基本的內容就是對社會保障基金的用途進行了規定，即全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金，用于人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑。”中國社科院世界社保研究中心副秘書長齊傳鈞表示，然而這一規則在《條例》中仍存在政策缺口，需要出臺細則配套實施，因為《條例》中對到底所謂“人口老齡化高峰時期”到底如何量化；當養老保險基金面臨何種情況時可以啟動、使用全國社會保障基金；全國社會保障基金可以用做補充、調劑的規模、頻率等具體規則都未進行詳細規定。

　　2.基金規模調整幅度未量化

　　昨日，國務院法制辦相關負責人就《條例》熱點問題答問時表示，截至去年12月底，全國社會保障基金規模已由設立時的200億元發展到15085.92億元，累計投資收益額為7133.34億元，年均投資收益率為8.82%，超過同期年均通脹率6.47個百分點。“隨著全國社會保障基金規模的不斷擴大，對我國人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充調劑作用也會增強。”該負責人表示。

　　“全國社會保障基金資金額度變化一直是有據可循的，在首筆財政撥款后的資金池擴容的來源除了投資運營收益外還包括財政撥款、國有資本劃轉等。”有專家告訴北京商報記者，基金的“雪球”越滾越大，但這筆錢的規模應該是什么樣的，此前并沒有詳細的規定。因此，在齊傳鈞看來，《條例》明確，“國家將根據人口老齡化趨勢和經濟社會發展狀況，確定和調整全國社會保障基金規模”的規定還是比較出人意料的。不過，齊傳鈞也表示，這項關乎社會保障基金池子容量的重要規定相對簡單、內容相對模糊，可見對于這項重要指標仍需進行進一步討論，確定包括調整依據、幅度、來源等細節內容。

　　3.國有資產如何劃撥

　　昨日出臺的《條例》中，一個近期常被與養老、社保基金相提并論的關鍵詞再次出現——國有資本劃轉。實際上，“劃撥國資充實社保基金”早在2004年10月就被寫入了十六屆三中全會決定中。

　　之所以近幾年中央屢次提出劃撥國有資本充實社保，財政部部長樓繼偉去年曾公開解釋稱，在“劃撥部分國資補充社保基金”的基礎上，我國才有條件適時降低社會保險繳費率，如果沒有劃撥補缺口就沒有條件降低。而國研中心原主任劉世錦也表示，現在，全國社會保障基金的相當一部分資金是國有資本劃撥過去的，投資方向是根據服務于社保基金的性質要求確定的，比較穩健也比較靈活，國有資本通過這種途徑也達到了保值增值的目的。

　　“《條例》將劃撥國有資本正式寫入其中，說明這已經成為今后我國明晰的全國社會保障基金來源之一，也意味著這項政策將更多地進入中央及地方政府議事日程，并盡快在各地全面推行。”齊傳鈞表示。而業內人士進一步認為，可以預計的是，這一過程的具體規則、標準出臺已為期不遠。

　　4.養老保險基金受托方留余地

　　值得注意的是，多位業內人士在梳理完《條例》后都提出，《條例》中最令人眼前一亮的是附則部分中明確規定：經國務院批準，全國社會保障基金理事會可以接受省級人民政府的委托管理運營社會保險基金；受托管理運營社會保險基金，按照國務院有關社會保險基金投資管理的規定執行。

　　“這項政策是此前我國出臺的《基本養老保險投資管理辦法》的延伸，將該辦法中受爭議較大的受托人問題首次進行了明確。”齊傳鈞表示，目前，各地養老保險基金投資的委托人是各級省政府，懸而未決的是受托人到底花落誰家，如果受托人不確定，原定今年內計劃開展的養老金入市投資就難實現，而根據《條例》各省可以把結余養老基金委托給全國社保基金理事會。

　　齊傳鈞特別提出，關于受托人的規定，《條例》用了“可以”而非“惟一”，這意味著，未來受托人還有增加的可能，由于此前業界一直對全國社保基金理事會作為惟一受托人是否合理難達成一致，因此這項政策的“留白”即理順了投資體制。（北京商報記者 蔣夢惟）