農村金融制度和農村土地產權制度的一項重要改革創新——農民承包土地的經營權和農民住房的財產權等“兩權”作為抵押物向金融機構貸款終于迎來了頂層設計。國務院日前正式發布了《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》），要求試點地區穩妥有序開展“兩權”抵押貸款業務，有效盤活農村資源、資金、資產，增加農業生產中長期和規模化經營的資金投入，為穩步推進農村土地制度改革提供經驗。

　　破冰 農房獲準抵押但試點范圍有限

　　長久以來，農村的宅基地和農民的住房財產是不允許用于抵押或者擔保的。十八屆三中全會提出改革完善農村宅基地制度，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓等工作提上議程，而《意見》的發布，意味著這項改革正式進入了“破冰期”。

　　實際上，在過去一兩年時間里，全國陸續有金融機構嘗試開展農民住房財產權抵押這項新業務，但由于這項工作可能會對農民基本的住房權利造成影響，并涉及宅基地改革這個敏感話題，且現行法律仍然有所限制，所以這些前期試點非常謹慎，并沒有形成太大影響。

　　此次《意見》提出要求，“兩權”抵押貸款試點地區應滿足以下條件：一是農村土地承包經營權、宅基地使用權和農民住房所有權確權登記頒證率高，農村產權流轉交易市場健全，交易行為公開規范，具備較好基礎和支撐條件；二是農戶土地流轉意愿較強，農業適度規模經營勢頭良好，具備規模經濟效益；三是農村信用環境較好，配套政策較為健全。

　　根據上述要求，農民住房財產權抵押貸款試點原則上只選擇國土資源部牽頭確定的宅基地制度改革試點地區開展。

　　多位專家在接受記者采訪時表示，這個要求延續了政府對宅基地制度改革的謹慎態度，試點范圍將會相當有限，全國符合《意見》要求的大約只有十幾個地區。據了解，今年年初國家部署了33個地區進行農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度等三項改革試點。由于宅基地制度改革被要求封閉運行，目前還沒有任何試點公布相關改革方案，各個試點區對當地改革工作進展情況也三緘其口，因此市場上還沒有關于具體由哪些地區來進行農民住房財產權抵押貸款試點的消息。

　　搶跑 經營權抵押業務已遍地開花

　　和農房抵押業務的謹小慎微不同，各地政府和金融機構對開展農民承包土地經營權抵押的熱情非常高漲。到目前為止，包括北京、四川、湖南等地陸續有金融機構啟動經營權抵押貸款業務，涉及機構包括農業銀行、中國郵政儲蓄銀行及各地城商行等。據不完全統計，目前全國已有超過20個省份的相關地區正在開展試點，頗有全面搶跑之勢。

　　專家分析稱，這是因為承包地的經營權抵押是引導農村土地經營權有序流轉的一項重要內容，也符合國家近期出臺的關于發展多種形式適度規模經營推動農業發展方式轉變的文件精神。而根據要求，未來農村承包土地的經營權抵押貸款試點主要在農村改革試驗區、現代農業示范區等農村土地經營權流轉較好的地區開展，因此試點范圍相對于農房抵押試點要大得多。

　　早在2014年初，四川省成都市就完成了首筆農村土地經營權抵押貸款，據成都市溫江區農發局副局長吳文彬介紹，該地區過去就有用種植在土地上的苗木做抵押向銀行貸款的做法，而開始實施經營權抵押后，農業經營者只需要提供流轉合同、營業執照以及《農村土地經營權證》等證明就可以快速得到放款，而且貸款還不受農作物的市場價格影響。中國農業銀行三農政策與業務創新部副總經理王縣力在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，這項創新是實實在在有市場需求的。他說，“對于國有大行而言，有很多農業產業化的龍頭企業抵押物不足，但信貸資金需求量大，農地承包經營權抵押可以作為有效的融資補充。”

　　值得一提的是，《意見》特別提出了試點地區將有機會突破現行的法律限制。此前《經濟參考報》記者曾走訪多個前期試點地區發現，由于《物權法》、《擔保法》等明確規定農村土地使用權不得用于抵押擔保，讓金融機構頗有顧忌。而《意見》對此則明確提出，試點涉及突破《中華人民共和國物權法》第一百八十四條、《中華人民共和國擔保法》第三十七條等相關法律條款，由國務院按程序提請全國人大常委會授權，允許試點地區在試點期間暫停執行相關法律條款。

　　風險 抵押物如何處置成關鍵

　　多位金融機構的相關負責人在接受記者采訪時坦言，除了法律限制外，壞賬風險是目前金融機構涉水農村“兩權”抵押領域的最大擔憂，很多金融機構雖然眼饞這項新興業務，但遲遲不肯介入。

　　實際上，前期試點已經出現過壞賬風險爆發的情形，有知情人士透露，山東某地有農戶把全村的土地經營權都流轉過來，隨后發現還不上200多萬元抵押貸款，就選擇了“跑路”，導致銀行和農民都拿不回土地。這并非個例，武漢市也處理了數起這種案例，涉案方包括龍頭企業、專業合作社等貸款主體，有些甚至鬧到了法院。

　　對于風險保障，《意見》提出，因借款人不履行到期債務或者發生當事人約定的情形需要實現抵押權時，允許金融機構在保證農戶承包權和基本住房權利前提下，依法采取多種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施，確保當借款人不履行到期債務或者發生當事人約定的情形時，承貸銀行能順利實現抵押權。農民住房財產權（含宅基地使用權）抵押貸款的抵押物處置應與商品住房制定差別化規定。探索農民住房財產權抵押擔保中宅基地權益的實現方式和途徑，保障抵押權人合法權益。對農民住房財產權抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應限制在相關法律法規和國務院規定的范圍內。

　　接受記者采訪的多位專家分析稱，抵押物處置是“兩權”抵押改革成敗的關鍵，而《意見》要求同時顧及了保障農民的承包權和基本住房權利兩項權利，以及金融機構對抵押物的合法處置權，這就需要各試點地區在實踐操作中進行大量的創新和探索。而記者了解到，為防范金融風險及農民失地風險，各地已經探索出了不少創新性做法。例如重慶市、吉林省、湖北省等多個省市都設立了農村產權抵押融資風險補償基金，由借款主體、金融機構和當地政府共同承擔損失風險。

　　對于試點的規范運行，《意見》還進一步提出，人民銀行、銀監會會同相關單位，出臺農村承包土地的經營權抵押貸款試點管理辦法和農民住房財產權抵押貸款試點管理辦法，建立相應的信貸管理制度并制定實施細則等。