《水資源稅改革試點實施辦法》12月將施行

水資源費改稅推向全國 影響幾何

12月1日起，我國將全面實施水資源費改稅試點。作為黨的二十屆三中全會后優先落地的稅改措施，本次改革的重要出發點是發揮好稅收杠桿對水資源高效利用的調節和引導作用。“水費會不會漲”也成為普通民眾和部分企業最關心的話題。

“水費（第一階梯）24.84元，污水處理費16.32元，水資源費改稅18.84元，總計60元。”這是北京一戶家庭今年8、9兩個月的綜合水費賬單，與很多省份相比，這份賬單中多出了一項“水資源費改稅”。從今年12月1日開始，這一條目也將出現在更多省份家庭的綜合水費賬單上。

近日，財政部、國家稅務總局、水利部發布了《水資源稅改革試點實施辦法》(以下簡稱《辦法》)，明確自12月1日起，將全面實施水資源費改稅試點。此前，我國已在北京、河北等10個省份展開相關試點工作。

“水資源費改稅范圍擴大到全國，既是前期我國‘費改稅’改革的進一步延伸，有助于提升財稅的現代治理能力和水平，同時也有助于全國統一大市場的建設，實現財政制度與生態文明建設之間的高效統籌。”中央財經大學財稅學院教授白彥鋒對中青報·中青網記者說，黨的二十屆三中全會之后，我國在逆周期財政調節等方面已經出臺了一系列政策，“水資源費改稅就是新一輪財稅改革中的重要一環”。

從“費”到“稅”

同為政府財政收入，“稅”與“費”的地位相差卻很大。山東大學稅務經濟研究中心主任李華介紹，“費”的征收通常涉及多個部門，地區差異大，監管難度較高。同時，稅收具有強制性，征稅行為由法律強制性保障實施，而收費的依據比較分散。“由‘費’改為‘稅’，能通過征管部門整合、稅收法定等形式，提高征收的強度和剛性，保證財政資源的有效獲取，是我國財稅體制改革的重要途徑之一。”

在我國，“費改稅”已有多領域的實踐。2009年，我國開始推行交通稅費改革，公路養路費、航道養護費、公路運輸管理費等6項費用退出歷史舞臺，取而代之的是成品油消費稅單位稅額的提高。2018年，環境保護稅法正式施行，環保稅正式取代此前的排污費，實現“費改稅”。

2016年之前，我國主要對取用水資源行為收費。2016年7月，河北省率先開展水資源稅改革試點，以從量定額的征收辦法，對地表水和地下水的使用進行規范；2017年年底，北京、天津、山西等9個省（區、市）也被納入試點范圍。如今，隨著《辦法》的出臺，今年12月起，大陸31個省份將全部用水資源稅替代此前的收費。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，將水資源稅改革試點推向全國，一方面是因為在水資源費的征收過程中，存在著多部門征收、費用標準不明確、缺乏有力監管等不規范的情況。“同時，還與我國人多水少，水資源時空分布不均等現實有關。”據了解，我國人均水資源量遠低于世界平均水平，且分布不均。目前，有16個省份面臨著水資源危機，多達300個城市存在不同程度的缺水。

資源稅是引導資源合理配置的重要手段。施正文提到，在全國范圍內推動水資源稅改革試點，能提升水資源節約集約安全利用水平，有利于落實水資源剛性約束制度。“通過稅收的杠桿作用，可以有效調整全社會的取水用水結構，促進節約用水，提高用水效率，實現資源環境的可持續發展。”

實際上，2019年通過的《中華人民共和國資源稅法》已經在法律層面，授權國務院可以試點征收水資源稅。2023年12月召開的中央經濟工作會議提出，要謀劃新一輪財稅體制改革。今年7月黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》則明確，要“落實水資源剛性約束制度，全面推行水資源費改稅”“完善綠色稅制”。

作為黨的二十屆三中全會后優先落地的稅改措施，《辦法》的出臺被社會各界看作是新一輪財稅體制改革打響的“重要一槍”。“水資源的問題波及面和影響力都很大。”李華說，推動水資源稅改革試點，有利于完善以資源稅、環境保護稅為主體“多稅共治”，以系統性稅收優惠政策“多策組合”的綠色稅收體系。“本次改革也釋放了新一輪財稅體制改革的重要信號：拓展地方稅源，提升地方自主財力水平。”

給地方更大自主權

此次出臺的《辦法》，對水資源稅的納稅人、計稅依據、稅額標準等要素作出了明確和規定。根據《辦法》，水資源稅實行從量計征，即按照實際取用水量乘以適用稅額來確定，納稅人為直接從江河、湖泊（含水庫、引調水工程等水資源配置工程）和地下取用水資源的單位和個人。

在基本框架上，能在《辦法》中看到不少現有各地試點制度和水資源費征收制度的影子。但水資源稅并非簡單地由水資源費完全平移得到，而是有一些重要改進。

其中一項改進就是，根據水資源狀況、取用水類型和經濟發展等，水資源稅在推向全國后，將實行差別稅額。《辦法》規定，對水資源嚴重短缺和超載地區取用水、取用地下水等從高確定稅額；同一類型取用水，地下水稅額應當高于地表水。

記者對隨附《辦法》公布的各省（區、市）水資源稅最低平均稅額進行梳理發現，不同省份最低平均稅額相差很大，其中北京的地表水水資源稅、地下水水資源稅最低平均稅額全國最高，分別是每立方米1.6元、每立方米4元。而在一些水資源較豐富的省份，如四川、上海等，地表水、地下水資源稅最低平均稅額則僅為每立方米0.1元和0.2元。

“對于不同省份的水資源稅最低平均稅額，地表水最高相差16倍，地下水最高則相差20倍，同一地區地下水均為地表水的兩倍及以上。”施正文分析認為，這體現了我國對地下水資源的保護，也充分考慮到了不同地區的水資源稟賦、不同行業的用水情況等，體現了精準調節、科學調節的原則，有利于稅收政策與經濟社會發展保持相協調。

以取用不同類型水為例，相較于地表水，地下水更加寶貴。“從高確定地下水水資源稅的最低平均稅額，就是要充分發揮稅收的杠桿調節作用，抑制不合理取用地下水的行為，優化地區的取水結構。”施正文說。

同時，《辦法》并未對最高平均稅額進行限制，而是強調各地方可按規定在該地區最低平均稅額基礎上，根據實際確定水資源稅的具體適用稅額。李華認為，這給了地方更大的稅收權限，有利于更好地利用稅收因地制宜對水資源利用進行精準調控。

值得注意的是，原水資源費收入實行中央和地方1∶9分成，而在全面實施水資源稅改革試點后，水資源稅收入將全部歸屬地方，納入一般公共預算管理。“這項改革將進一步推動財力下沉，充實地方財政，拓展地方稅源。同時能充分調動地方財政在水資源稅征收管理當中的積極性和主動性，有助于因地制宜發揮好水資源稅在籌集地方財政收入和調節水資源高效利用方面的積極作用。”白彥鋒說。

最新統計數據顯示，水資源費改稅試點8年來，河北水資源稅納稅人戶數由2016年的1.7萬戶增至2.1萬戶，累計征收水資源稅149.17億元。如果按照水資源稅收入全部劃歸地方計算，8年累計為河北增收約14.9億元。

資源和地區的關聯性向來比較強，地方稅收權限的擴大也代表著更大的責任。“今后水資源稅完全歸屬地方政府，反過來講，當地政府也應該對資源進行更好的保護，也就是‘權責一致’。”李華提到，水資源稅收入全部歸屬地方，強化了地方在水資源保護和利用上的責任，專款專用的特征也比較明顯。“地方政府應該在后續的公共支出和政府職能中有所體現。”

平穩轉換 節水產業迎機遇

水資源費改稅將推廣至全國，“水費會不會漲”是普通民眾和部分企業最關心的話題。

《辦法》中明確，城鎮公共供水企業繳納的水資源稅不計入自來水價格，在終端綜合水價中單列，并可以在增值稅計稅依據中扣除。水資源稅改革試點期間，省級發展改革部門會同有關部門將終端綜合水價結構逐步調整到位，原則上不因改革增加用水負擔。

已經啟動水資源稅改革試點的省份，多采用“稅負平移”的方式，企業正常生產用水、城鎮公共供水企業和居民生活用水負擔基本實現“三不變”。比如，在河北的水資源稅改革中，地下水與地表水的稅負相差4倍，超采區取用地下水加倍征稅，高耗水企業和特種行業稅額標準調高。“城鎮公共供水企業、居民正常生活用水、農業正常生產用水，維持原有的負擔水平基本不變。”國家稅務總局河北省稅務局資源和環境稅處處長劉彥辰說。

白彥鋒分析表示，本次水資源稅全面試點，遵循了“平穩轉換”原則，在老百姓用水習慣沒有大的變化的前提下，用水負擔有望保持總體穩定。“當然，本次改革的重要出發點是發揮好稅收杠桿對水資源高效利用的調節和引導作用。對于那些節水先行、不斷提高用水效率的企業將構成利好；反之，對于那些水資源消耗大、利用率低的企業，無疑將加重其綜合負擔，這是改革的初衷和導向。”

此外，《辦法》還通過明確規定限額內的農業生產取用水、抽水蓄能發電取用水等5種情形免征水資源稅，對超出規定限額的農業生產取用水以及農村集中飲水工程取用水授權地方減免水資源稅等，進一步推動由“費”向“稅”的平穩轉換。

目前，我國的水資源稅改革試點在抑制地下水超采、轉變用水方式等方面已取得明顯成效。以四川省為例，自2017年年底改革啟動以來，四川全省工業用水量從51.37億立方米減少至2022年的20.67億立方米，地下水供水量由11.83億立方米降至2022年的5.92億立方米；2023年，四川省萬元GDP用水量43.26立方米，萬元工業增加值用水量13.13立方米，分別較2020年下降10.9%、25.1%。

如今，我國的節水產業也正在蓬勃發展。今年7月對外發布的《關于加快發展節水產業的指導意見》提出，到2027年，節水產業規模達到萬億元，培育形成一批專精特新“小巨人”企業，初步建立以企業為主體、市場為導向、創新為動力、產學研用相結合的節水產業發展格局。

“在微觀層面上，水資源費改稅試點可以增強居民的節水意識，引導企業規范用水、節約用水。”施正文說，企業既可以改變取水結構，也可以通過對設備進行更新或技術改造，比如增加循環水系統等，來降低用水量，提高用水效率，從而減輕稅負。“全面實施水資源費改稅試點帶來的節水設備更新和技術改造需求，也將為節水產業發展帶來巨大的市場機遇。”

（記者 賈驥業）