當前經(jīng)濟運行穩(wěn)中有變，面臨一些新問題新挑戰(zhàn)，外部環(huán)境發(fā)生明顯變化。因此，要求積極財政政策要更加積極，在擴大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)調(diào)整上發(fā)揮更大作用。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，上半年專項債券發(fā)行數(shù)量較少，進度偏慢。下半年，應加快專項債券發(fā)行和使用進度，力求在建基礎設施項目早見成效

日前召開的中央政治局會議強調(diào)，財政政策要在擴大內(nèi)需和結(jié)構(gòu)調(diào)整上發(fā)揮更大作用。根據(jù)近期召開的國務院常務會議部署，要加快今年1.35萬億元地方政府專項債券發(fā)行和使用進度，推動在建基礎設施項目早見成效。今年以來專項債券發(fā)行情況如何，下半年將怎樣加快推進？如何有效加強管理、防控風險？就相關問題，記者采訪了專家和業(yè)內(nèi)人士。

保障重點領域融資

根據(jù)有關法律和制度，我國地方政府舉債采取政府債券方式，包括一般債券和專項債券。其中，沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還；有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。

值得關注的是，為穩(wěn)步改革開好“前門”，2017年以來我國著力打造中國版“市政收益?zhèn)?rdquo;，也就是項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券。目前，不少地方政府成功發(fā)行了項目收益專項債，涉及的債券品種有土地儲備專項債、收費公路專項債、軌道交通專項債和棚改專項債。

“專項債券運作規(guī)范透明，并且成本顯著低于政府和社會資本合作、城投債等。發(fā)展地方政府專項債特別是項目收益與融資自求平衡的專項債，可以保障重點領域合理融資需求，降低地方政府的債務成本，是一項有利于遏制違法違規(guī)融資擔保行為、防范地方政府債務風險的管理創(chuàng)新。”中國社會科學院大學公共經(jīng)濟與投融資研究中心主任吉富星說。

根據(jù)今年全國人大批準的預算，安排地方發(fā)行政府債券，除了納入財政赤字的8300億元一般債券外，還有1.35萬億元的地方政府專項債券，這一數(shù)字比2017年增加了5500億元。

財政部副部長劉偉介紹，今年新增地方政府專項債券和一般債券，都是確定了重點支出方向的，包括支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等重大戰(zhàn)略以及精準扶貧、生態(tài)環(huán)保、棚戶區(qū)改造等重點領域。

財政部統(tǒng)計顯示，上半年全國累計發(fā)行地方政府債券14109億元。其中，一般債券10436億元，專項債券3673億元；按用途劃分，新增債券3329億元，置換債券或再融資債券10780億元。

從統(tǒng)計上看，上半年地方政府債券發(fā)行以一般債券為主，專項債券發(fā)行數(shù)量較少，進度偏慢。業(yè)內(nèi)人士分析認為，今年是置換債券的“收官之年”，財政部要求各地應及時完成存量債務置換工作，所以上半年地方政府債券以置換債為主，而置換債券在類別上主要是一般債券。

加快平穩(wěn)有序發(fā)行

積極財政政策要更加積極。為此，國務院確定了一系列措施，除了進一步實施減稅降費，還要求“加強相關方面銜接，加快今年1.35萬億元地方政府專項債券發(fā)行和使用進度，在推動在建基礎設施項目上早見成效”。

“‘加快’兩個字，應該理解為按照今年預算安排，在第三季度和第四季度把1.35萬億元專項債券中尚未發(fā)行的部分，根據(jù)項目準備情況，由地方政府按市場化原則協(xié)商金融機構(gòu)平穩(wěn)有序發(fā)行。”劉偉日前表示。

二季度以來，地方債發(fā)行節(jié)奏較一季度明顯加快。據(jù)中債資信統(tǒng)計，二季度全國地方債發(fā)行規(guī)模合計11913.69億元，較一季度大幅增加442.66%。業(yè)界普遍預測，下半年無論一般債券還是專項債券發(fā)行都有很大空間，尤其是新增專項債券發(fā)行空間更大。中債資信公用與機構(gòu)部分析師蘇錦河認為，下半年地方政府債券期限結(jié)構(gòu)及專項債券種類將更為豐富。

近年來，地方政府融資“開前門”力度不斷加大，專項債券不斷擴容。2015年至2018年，全國地方政府新增專項債券額度分別為0.1萬億元、0.4萬億元、0.8萬億元和1.35萬億元。

“地方政府債券品種日趨豐富，繼土地儲備專項債、收費公路專項債之后，棚改專項債拓寬了棚改項目的資金來源。考慮相關文件提出積極探索在鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、公立醫(yī)院、公立學校、水利等領域試點發(fā)行項目收益專項債券，未來上述領域市政債發(fā)行規(guī)范有望繼續(xù)出臺。”蘇錦河向記者表示。

鵬元資信評估公司研究報告也認為，由于地方政府項目收益專項債券償債來源主要是項目取得的政府性基金或?qū)ｍ検杖耄l(fā)行時要求實現(xiàn)項目收益融資自求平衡。因而，這類債券風險較低，募資用途廣闊，是地方政府債券品種創(chuàng)新的重要領域。可以預見的是，地方政府項目收益專項債券種類將更為豐富。

“專項債券與一般債券不同，主要針對有經(jīng)營性收益項目，適用范圍相對較窄，程序也相對復雜，基層財政受到適用領域、投資規(guī)模與債券額度等限制，發(fā)行有一定制約。應以省級政府作為主體，指導各縣市加快項目策劃、前期合規(guī)性工作及發(fā)行管理工作，加快發(fā)行進度。”吉富星表示。

著力加強風險防控

防范化解地方政府債務風險，尤其是隱性債務風險，備受社會關注。對于今年1.35萬億元的地方政府專項債券，劉偉強調(diào)，“這些地方政府債券都是在全國人民代表大會批準的限額之內(nèi)的，不是地方想怎么發(fā)就怎么發(fā)，必須嚴格控制在法定限額以內(nèi)”。

“我們強調(diào)要有效保障在建項目融資需求，但這些項目必須符合相關政策、納入相關計劃，是地方本來就應該推進的項目，而不能是超越財力水平盲目鋪攤子，要避免新增隱性債務。”劉偉說。

此前，在部署今年地方政府債務管理工作時，財政部要求完善專項債券管理，在嚴格將專項債券發(fā)行與項目一一對應的基礎上，加快實現(xiàn)債券資金使用與項目管理、償債責任相匹配，以及債券期限與項目期限相匹配。在信息披露方面，應當重點披露本地區(qū)及使用債券資金相關地區(qū)的政府性基金預算收入、專項債務風險等財政經(jīng)濟信息，以及債券規(guī)模、利率、期限、具體使用項目、償債計劃等債券信息。

財政部國庫司負責人婁洪也表示，財政部將進一步完善專項債券管理機制，一是科學制定專項債券發(fā)行實施方案，各地要合理確定專項債券對應的項目概況、項目預期收益和融資平衡方案、分年度融資計劃等事項，加強部門協(xié)調(diào)配合；二是加強專項債券風險防控，各地要研究專項債券風險評估、發(fā)債空間等問題，保障專項債券合理適度增長。

吉富星認為，我國專項債的發(fā)展空間巨大，具有積極意義。“我國地方政府債務風險總體可控，同時在推進專項債券發(fā)行中，應著力加強風險管理。專項債券不能與一般債券混同，專項債更應關注投資效率、風險，完善信用評級、信息披露機制，提高各方市場、風險意識，防止將公益性、無經(jīng)營性現(xiàn)金流項目包裝為專項債搞變相舉債。”吉富星說。

與地方政府融資需求相比，目前專項債券的規(guī)模依然較小。此外，在省級代發(fā)專項債模式下，存在責任承擔不明晰的問題。“建議在現(xiàn)有政策法規(guī)框架下，擴大專項債規(guī)模、期限、品種。要增強縣市政府的市場意識、償債意識，有效整合‘借、用、管、還’責任。此外，應完善信息披露機制，加強資產(chǎn)管理，防止收益被挪用的風險。”吉富星建議。