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黨的十九大報告提出，加強社會保障體系建設。按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。目前，社保建設還存在哪些不平衡不充分的地方？權責清晰、保障適度如何理解？養老保險實現全國統籌又該從何入手？對此，記者采訪了中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成。

問社保制度還要做哪些優化

記者：十九大報告提出加強社會保障體系建設，社會保障是人民群眾非常關注的領域，這一制度的必要性與重要性到底表現在哪里？

中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成：社會保障最基本的功能是解除城鄉居民生活方面的后顧之憂，并為全體人民提供穩定的安全預期。有了養老保險不用擔心年老退休后沒有經濟來源，有了醫療保險不必擔心疾病醫療風險，有了失業保險即使失業了也能夠有渡過難關的制度保障，有了社會救助則低收入困難群體不會陷入生活絕境，還有養老服務、兒童福利、殘疾人福利事業……不僅能夠增進這些群體的福祉并提升其生活質量，也能夠減輕家庭成員的負擔與壓力。因此，社會保障就是滿足人們對美好生活需要的基本制度保障。

近幾年來，我國社會保障獲得了全面發展。養老保險已經實現了制度全覆蓋，2016年領取養老金的人數達2.6億多人；全民醫保的目標初步實現，參保率穩定在95%以上；以低保制度為核心的綜合型社會救助制度覆蓋城鄉，救助水平持續提升；保障性住房建設大規模推進，低收入困難群體的居住條件有了明顯改善；養老服務、殘疾人福利事業也在快速發展。這些使人民的后顧之憂明顯減輕，獲得感顯著增強。因此，社會保障作為不斷增進人民福祉的重大制度安排，事實上已經成為全民共享國家發展成果的基本途徑與制度保障。

記者：我國社保領域的關鍵性問題是什么？其不平衡與不充分又表現在哪些方面？

鄭功成：毋庸諱言，當前最關鍵的問題是這一制度體系還未發展充分，離真正成熟、定型的制度安排還有不小距離，因此，十九大報告中明確提出全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。

從現實出發，社保體系中的不平衡與不充分主要表現為以下幾個方面，即有普惠性而公平性依然不足，有多種模式而統一性依然不足，有責任分擔機制而權責關系依然不清晰，有權利義務相結合原則而共建共享及個人責任承擔依然不足，有政府主導而市場及社會力量調動依然不足，有法定的基本保障而多層次依然不足，有現實保障能力而可持續性依然不足，每項社保制度均存在著需要通過深化改革不斷優化結構的必要性。

在制度供給上，養老服務、兒童福利、殘疾人福利事業的發展滯后，社會力量與市場主體承擔的多層次補充保障體系不發達、不能真正滿足城鄉居民的需要。所有這些，均表明我國社會保障制度改革任務依然十分繁重，必須盡快打破地區利益、群體利益固化的藩籬，通過更加有力的改革措施來真正促進制度公平，提高制度運行的效率，并確保制度改革沿著理性的發展之路穩步地循序漸進。

問保障適度到底保到啥程度

記者：權責清晰、保障適度、多層次，這些關鍵詞如何理解？對我國社保體系建設有何影響？

鄭功成：這些提法均具有針對性，它關系到社會保障改革與發展的基本理念并必然對具體制度安排產生影響。

權責清晰的核心是堅持權利與義務有機結合，社會保障作為互助共濟的風險分擔機制，需要政府（包括各級政府）既要盡力而為又要量力而行，個人應當堅持人人盡責、人人享有，而企業與社會各方均需要依法自覺地承擔起相應的責任。我國社會保障體系以社會保險為主體性制度安排，就是強調參保人享受各項社會保險待遇前要承擔相應的繳費義務，即使是低收入困難群體也要盡可能通過勞動創造收入、改善生活。

保障適度是指社會保障水平要與社會經濟發展水平保持適應，水平不能太低也不能太高，低了不能滿足人民群眾的起碼需要，也不能解決與之相關的社會問題；高了則易滋生“等靠要”福利依賴，并造成制度不可持續。

多層次強調的是不能只有政府主導的法定保障項目，還需要充分調動市場與社會力量，如大力發展商業保險可以補充基本養老保險、醫療保險與政府救災的不足，大力發展慈善可以為全民提供更加充分的社會福利服務，多層次體系的構建能夠最大限度地動員各種資源，促使社會保障的物質基礎不斷壯大，這是確保這一制度更加全面地滿足人民對美好生活需要并且永續發展的重要條件。

在這種理念指導下，我國社會保障體系的建設將更加清晰地呈現出如下取向：一是責任分擔將從失衡狀態逐步走向均衡。二是補齊社保短板并構建正常的待遇調整機制成為必要。如進一步健全低保制度、完善社會救助體系，真正兜住低收入困難群體的民生底線；同時抑制個別地區超水平的福利沖動，避免短期福利政績工程留下不良的后遺癥。三是維護社會保障保基本的原則，留出相應的空間讓商業保險公司及其他市場主體以及慈善組織發揮作用。可以預期的中國特色社會保障體系，將是一個能夠充分調動各方資源并按照共建共享、互助共濟原則建立起來并且能夠實現可持續發展的制度體系。

問養老保險如何實現全國統籌

記者：我國是當今世界人口老齡化速度快、老年人口規模大、養老挑戰大的國家，十九大報告對養老保險與養老服務均有闡述，如何才能實現老有所養的民生目標？養老保險全國統籌怎么實現？

鄭功成：如果聯系到我國人口老齡化的發展速度與規模，老有所養無疑應當是民生七有中非常關鍵的一環，解決養老問題的難度也不小。我國已經建立了覆蓋城鄉適齡人口的普惠性養老保險制度，所有老年人都能夠按月領取一筆數額不等的養老金，國家也在加快發展養老服務業，但總體而言，應對老齡化社會仍然準備不足。

針對養老保險制度地區分割的格局，十九大報告中明確提出盡快實現養老保險全國統籌，而建立中央調劑金制度是穩步邁向全國統籌的關鍵性步伐。有關部門正在制定中央調劑金方案，經過有關程序后將發布實施，即每年從各省市區職工養老保險基金中按照一定比例提取一部分建立統一的中央調劑金，然后根據各省市區的基金收支狀況進行再分配，此舉的目的是促使養老保險制度真正走向全國統一，實質上是讓地方利益回歸國家利益，它不僅有利于制度公平、互濟和更好地保障勞動者與退休人員的養老金權益，而且有利于勞動者在全國范圍內自由流動，并創造更加公平的市場競爭環境。

在養老服務方面，國家已經明確放開對民間甚至外資的投資管制，并采取公建民營、購買服務及補貼民辦養老服務設施等多種方式來調動市場資源與社會資源，可以期待的養老服務政策將是養老、孝老、敬老有機結合的體系。

記者：除了養老，還有哪些領域需要加快改革與發展步伐？

鄭功成：首先是需要盡快整合城鄉居民醫療保險制度，并積極推進居民醫保與職工醫保的整合，爭取早日用一個制度覆蓋全民，真正建成成熟的全民醫保制度，并借此切實解除人民在疾病醫療方面的后顧之憂，促進全民健康。其次還要盡快完善低保制度，包括實行一定的收入豁免來激勵低保對象努力通過勞動獲得收入增加、生活改善，建立規范的家計調查制度以確保符合條件的對象應保盡保，同時促進低保與扶貧有序銜接，還需要盡快啟動《社會救助法》的立法程序，讓包括低保制度在內的所有救助項目運行在法制軌道上。

同時，要加快發展養老服務業與兒童福利事業，特別是居家養老服務與幼兒園建設，切實解除城鄉居民在養老、育兒方面的后顧之憂。還要高度重視社保信息化建設，盡快建立全國統一的社會保險公共服務平臺，為制度整合提供有力的技術支撐。

《 人民日報 》（ 2017年11月14日 16 版）