近年來(lái)，我省先后出臺(tái)了《河南省人民政府關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城落戶的指導(dǎo)意見》（豫政〔2011〕4號(hào)）、《中共河南省委關(guān)于科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)意見》（豫發(fā)〔2014〕1號(hào)）等一系列政策文件，積極引導(dǎo)各地各部門圍繞深化農(nóng)村改革和強(qiáng)化“一基本兩牽動(dòng)”要求，推動(dòng)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)加快轉(zhuǎn)移。圍繞政策落實(shí)情況以及如何進(jìn)一步完善和加強(qiáng)等問題，調(diào)研組先后到焦作、鶴壁、三門峽、信陽(yáng)、濟(jì)源等地開展實(shí)地調(diào)研，多次召開省直有關(guān)部門和部分市、縣、鄉(xiāng)、村干部及農(nóng)民代表參加的研判會(huì)、分析會(huì)、座談會(huì)，對(duì)省、市、縣出臺(tái)的有關(guān)政策文件進(jìn)行了全面梳理，基本掌握了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移過程中政策作用發(fā)揮的情況，對(duì)更好地發(fā)揮政策引領(lǐng)作用進(jìn)行了研究和思考，形成了這份調(diào)研報(bào)告。

一、政策引領(lǐng)作用的基本情況

近年來(lái)，我省出臺(tái)的政策措施對(duì)促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移發(fā)揮了關(guān)鍵作用，取得了較好成效。一是提升了干部群眾的思想認(rèn)識(shí)。政策的實(shí)施使廣大干部群眾深化了認(rèn)識(shí)，形成了共識(shí)，凝聚了合力。廣大干部充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是中央和省委推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要戰(zhàn)略部署；農(nóng)民群眾普遍認(rèn)識(shí)到向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是今后發(fā)展的方向。二是初步形成了一套政策框架體系。省、市、縣三級(jí)出臺(tái)的文件涵蓋了城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)保障、農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)、農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)、隨遷子女教育、保障性住房等諸多方面和主要環(huán)節(jié)，省級(jí)注重宏觀指導(dǎo)和服務(wù)，市、縣兩級(jí)注重結(jié)合實(shí)際具體操作與落實(shí)，基本形成了促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的政策體系。三是有效促進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)加快轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)建設(shè)得到較快發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)生了可喜變化，主要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化水平快速提高、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐能力持續(xù)增強(qiáng)、城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平明顯提高、農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)不斷提升和農(nóng)民增收渠道進(jìn)一步拓寬。

二、發(fā)揮政策引領(lǐng)作用中存在的主要問題及原因

總體上看，出臺(tái)的政策符合當(dāng)前實(shí)際，發(fā)揮了積極作用，基本能夠滿足現(xiàn)階段工作需要，但仍然存在一些政策沒有解決好的突出問題和不足。體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是從農(nóng)村層面看，農(nóng)村“三權(quán)”保障和實(shí)現(xiàn)問題突出，農(nóng)民還不能真正“放心轉(zhuǎn)”；二是從城鎮(zhèn)層面看，承載能力不足問題突出，農(nóng)民還不能真正“轉(zhuǎn)得進(jìn)”；三是從轉(zhuǎn)移人群看，就業(yè)生活不穩(wěn)問題突出，農(nóng)民還不能真正“轉(zhuǎn)得好”；四是從工作推動(dòng)看，一些地方重視程度不夠問題突出，農(nóng)民還不能真正“轉(zhuǎn)得快”。

產(chǎn)生以上問題的原因，除受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政策法律法規(guī)限制外，主要是由于政策在農(nóng)村改革、“一基本兩牽動(dòng)”等方面沒有發(fā)揮好應(yīng)有的引導(dǎo)作用、激勵(lì)作用、約束作用和保障作用：一是在推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革上不到位；二是在解決住房和教育兩大民生問題上滯后；三是在農(nóng)民就業(yè)能力提升和服務(wù)引導(dǎo)上針對(duì)性不強(qiáng)；四是在調(diào)動(dòng)地方政府積極性上缺乏硬措施。

三、進(jìn)一步發(fā)揮政策引領(lǐng)作用的思考與建議

當(dāng)前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)正在發(fā)生前所未有的變化，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展處在轉(zhuǎn)折轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移既面臨著許多新情況新問題，也面臨著前所未有的機(jī)遇和有利條件。一是從發(fā)展規(guī)律看，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是一個(gè)必然過程。二是從全面實(shí)現(xiàn)小康看，推動(dòng)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移是必然選擇。三是從現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移處在需要加速推動(dòng)的關(guān)鍵時(shí)期。四是從轉(zhuǎn)移趨勢(shì)看，縣城是今后一個(gè)時(shí)期吸納農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的主陣地。五是從瓶頸制約看，強(qiáng)化“一基本兩牽動(dòng)”是當(dāng)務(wù)之急勢(shì)在必行。

針對(duì)推進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的新形勢(shì)新要求，根據(jù)調(diào)研情況和綜合分析，我們提出發(fā)揮政策引領(lǐng)作用的總體思路是：在2020年前，以黨的十八屆三中全會(huì)及省委九屆六次、七次全會(huì)精神為指導(dǎo)，以深化農(nóng)村改革為突破口，以“一基本兩牽動(dòng)”為基本遵循，以每年實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移100萬(wàn)左右農(nóng)村勞動(dòng)力和轉(zhuǎn)移100萬(wàn)左右隨遷人員“兩個(gè)轉(zhuǎn)移”為基本目標(biāo)，以引導(dǎo)農(nóng)村人口向縣城和中心鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移為重點(diǎn)方向，以創(chuàng)新完善農(nóng)村土地權(quán)益保障和流轉(zhuǎn)機(jī)制、進(jìn)城農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)居住生活保障機(jī)制為關(guān)鍵，堅(jiān)持政府引導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)相結(jié)合、規(guī)劃指導(dǎo)與創(chuàng)新推動(dòng)相結(jié)合，改革創(chuàng)新、統(tǒng)籌兼顧、強(qiáng)化責(zé)任、分類推進(jìn)，加快構(gòu)建推動(dòng)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的政策體系，確保農(nóng)村人口“進(jìn)得來(lái)、落得住、轉(zhuǎn)得出”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，推動(dòng)我省新型城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)以上基本思路，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，應(yīng)突出抓好以下工作。

（一）加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)和流轉(zhuǎn)步伐。研究制定全省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作、省級(jí)推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)等指導(dǎo)性意見，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)步伐，推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。逐步建立市、縣、鄉(xiāng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系。

（二）建立健全農(nóng)村宅基地及其住房退出補(bǔ)償機(jī)制。研究制定農(nóng)村宅基地及其住房退出補(bǔ)償?shù)木唧w實(shí)施辦法，建立合理、科學(xué)的退出補(bǔ)償機(jī)制，堅(jiān)持整村退出與零星退出相結(jié)合、貨幣補(bǔ)償與安置補(bǔ)償相結(jié)合，依托土地綜合整治項(xiàng)目等項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村宅基地及其住房有序退出。

（三）做大做強(qiáng)縣城和中心鎮(zhèn)。把縣城作為吸納農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的主陣地，研究制定支持縣城和中心鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、縣城和中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及縣城和中心鎮(zhèn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口集中居住社區(qū)建設(shè)等的指導(dǎo)意見，加快縣城和中心鎮(zhèn)發(fā)展，提升承載能力。

（四）加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)引導(dǎo)和服務(wù)。加快全省統(tǒng)一的公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)提供一站式服務(wù)。大力發(fā)展職業(yè)中介機(jī)構(gòu)，落實(shí)職業(yè)介紹補(bǔ)貼政策。研究制定人力資源、教育、民政、農(nóng)業(yè)、扶貧和殘聯(lián)等部門的技能培訓(xùn)資源統(tǒng)籌使用辦法。

（五）提升以住房和教育為重點(diǎn)的基本公共服務(wù)保障能力。研究完善面向進(jìn)城農(nóng)民的保障性住房政策。加快建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校資源分配與人口轉(zhuǎn)移協(xié)調(diào)機(jī)制，啟動(dòng)實(shí)施城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)校擴(kuò)容建設(shè)工程，制定完善促進(jìn)民辦教育發(fā)展的政策。研究制定進(jìn)城農(nóng)民依托居住證在居住地享受基本公共服務(wù)的政策。

（六）健全農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移推進(jìn)機(jī)制。研究出臺(tái)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見，建立各級(jí)、各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)的工作機(jī)制。研究建立財(cái)政支持農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定增長(zhǎng)政策，逐步形成按常住人口支付基本公共服務(wù)支出。完善農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移考核激勵(lì)機(jī)制。

課題主持人：杜衛(wèi)兵（中共河南省委農(nóng)村工作辦公室）

課題參加人：張秀艷 張穎舉 王江舟 秦登峰 王世杰