本文以國內(nèi)啟動(dòng)較早且運(yùn)行平穩(wěn)的兩個(gè)試點(diǎn)，即，處于西北內(nèi)陸經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的寧夏自治區(qū)同心縣以及東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的福建省明溪縣兩地的探索為例，在對(duì)兩地農(nóng)地抵押貸款的實(shí)施規(guī)程、運(yùn)行模式分別進(jìn)行機(jī)制性分析的基礎(chǔ)上，從農(nóng)地抵押登記辦法、抵押業(yè)務(wù)組織保障、抵押物處置方式、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等方面對(duì)兩地試點(diǎn)進(jìn)行了多視角比較，以期厘清兩地在推進(jìn)過程中探索形成的共同經(jīng)驗(yàn)，為各地進(jìn)一步推廣農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)以及政策性完善提供有益借鑒和參考。

一、福建明溪與寧夏同心試行農(nóng)地抵押貸款的主要做法

（一）福建明溪縣“農(nóng)戶+政府部門+金融機(jī)構(gòu)”模式下農(nóng)地抵押貸款的運(yùn)營規(guī)程

明溪的探索始于2006年，經(jīng)過多年探索，已形成一套較為完善農(nóng)地抵押貸款的規(guī)程。其最大特點(diǎn)是政府部門的引導(dǎo)和介入。首先，農(nóng)地抵押貸款的發(fā)起，最早是在勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)出以及土地撂荒嚴(yán)重的雙重背景下，由當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門出面推進(jìn)的，旨在穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，緩解土地撂荒。其次，農(nóng)業(yè)部門以抵押擔(dān)保登記單位的身份作為參與性主體介入其中。因此，明溪縣這種做法也稱為“農(nóng)戶+政府部門+金融機(jī)構(gòu)”模式。

“農(nóng)戶+政府部門+金融機(jī)構(gòu)”模式下，明溪縣農(nóng)地抵押貸款的實(shí)施規(guī)程主要包括“抵押申請(qǐng)登記-貸款申請(qǐng)-貸款調(diào)查-貸款審批放款”幾個(gè)環(huán)節(jié)：第一步首先由貸款人在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村農(nóng)業(yè)服務(wù)中心辦理農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押申請(qǐng)。第二個(gè)環(huán)節(jié)是貸款人向金融機(jī)構(gòu)提出貸款申請(qǐng)。第三步是金融機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行調(diào)查，對(duì)土地經(jīng)營權(quán)抵押價(jià)值進(jìn)行認(rèn)定。第四步，金融機(jī)構(gòu)與貸款申請(qǐng)人簽訂抵押合同并到縣農(nóng)業(yè)局辦理抵押登記。最后一個(gè)環(huán)節(jié)是金融機(jī)構(gòu)審批并放款。農(nóng)村信用社與貸款申請(qǐng)人簽訂正式的抵押借款合同，按照“不高于農(nóng)地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押價(jià)值70%”的原則向貸款申請(qǐng)人發(fā)放貸款。
    （二）寧夏同心縣“農(nóng)戶+合作社+金融機(jī)構(gòu)”模式下農(nóng)地抵押貸款的運(yùn)營規(guī)程

同心縣的探索始于2003年，其農(nóng)地抵押貸款模式已初步形成一套機(jī)制完善、運(yùn)營穩(wěn)定的規(guī)程，并被業(yè)界稱為“同心模式”。同心縣探索農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的最大特色在于采取了抵押與貸款相分離的方式，合作社在抵押貸款申請(qǐng)人與發(fā)放貸款金融機(jī)構(gòu)之間充當(dāng)了重要角色。由此，“同心模式”也可稱為“農(nóng)戶+合作社+金融機(jī)構(gòu)”模式。

同心縣農(nóng)地抵押貸款的實(shí)施規(guī)程主要包括5個(gè)環(huán)節(jié)：一是以行政村為單位成立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合作社。二是農(nóng)戶以農(nóng)地經(jīng)營權(quán)入股合作社取得社員身份。第三個(gè)環(huán)節(jié)是，貸款申請(qǐng)人把土地抵押給合作社并與合作社之間簽訂協(xié)議書，旨在明確合作社在超過還款期限時(shí)有權(quán)對(duì)抵押的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。四是貸款申請(qǐng)人與其他兩名社員自愿組成三人聯(lián)保小組并承諾相互承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第五個(gè)環(huán)節(jié)是申請(qǐng)貸款的社員憑借抵押和擔(dān)保手續(xù)等材料向信用社提出貸款申請(qǐng)，經(jīng)信用社審核符合要求后，雙方簽訂貸款手續(xù)并發(fā)放貸款。同時(shí)，合作社及聯(lián)保小組成員需要向信用社簽訂承諾書，承諾承擔(dān)連帶償還責(zé)任。

二、福建明溪縣與寧夏同心縣兩地的基本經(jīng)驗(yàn)

一是以產(chǎn)權(quán)細(xì)分突破既有的制度約束從而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地抵押的有效性。在福建明溪和寧夏同心的實(shí)踐中，兩地啟動(dòng)農(nóng)地抵押貸款從一開始就是沿著“以產(chǎn)權(quán)細(xì)分突破地權(quán)管制”這一基本邏輯推進(jìn)的，在經(jīng)營權(quán)仍然附屬于農(nóng)地承包權(quán)的背景下，通過搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)等一系列非正式制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)和承包權(quán)的分離，突破了既有的產(chǎn)權(quán)約束，為農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款創(chuàng)造了條件。其做法無意中契合了我國“農(nóng)地權(quán)利從無到有、權(quán)利期限由短到長、權(quán)能由少到多”的制度演進(jìn)脈絡(luò)，更是對(duì)“產(chǎn)權(quán)由不同權(quán)利束組成，單個(gè)權(quán)利束可分配給不同主體以契合效率提高的目的”的有力詮釋。

二是借助流轉(zhuǎn)平臺(tái)低成本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)地作為抵押品的價(jià)值評(píng)估。在目前我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場尚未形成的背景下，農(nóng)地使用權(quán)缺乏價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，地權(quán)價(jià)值評(píng)估面臨著極高的交易費(fèi)用。然而，在第三方土地價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)尚未形成之時(shí)，明溪縣和同心縣循著“搭建平臺(tái)、延伸交易鏈條，在金融機(jī)構(gòu)與貸款農(nóng)戶間引入第三方”的組織創(chuàng)新思路，通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)平臺(tái)（合作社或者農(nóng)業(yè)服務(wù)中心），以簡便易行的方式實(shí)現(xiàn)了土地市場價(jià)值的認(rèn)定。比如，在同心縣，土地價(jià)值的認(rèn)定辦法主要是依賴合作社內(nèi)部成員的議定機(jī)制，而內(nèi)部議定的有效性是因?yàn)樵搩r(jià)格來源于社區(qū)范圍內(nèi)通過民間自發(fā)農(nóng)地流轉(zhuǎn)形成的市場價(jià)格。所以，盡管沒有嚴(yán)格規(guī)范的評(píng)估程序，也沒有專業(yè)人員的主持，但是，社員不會(huì)對(duì)認(rèn)定的價(jià)格存在分歧和矛盾。比如，在明溪縣，貸款人之所以能夠“遠(yuǎn)距離”勝任土地價(jià)值評(píng)估的角色，是因?yàn)樗梢杂行Ы柚由熘链迩f的“農(nóng)業(yè)服務(wù)中心”對(duì)“年租地平均收益”、“經(jīng)營期限”和“土地上種養(yǎng)物價(jià)值”這三個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行合理確認(rèn)。

三是相對(duì)封閉的運(yùn)行模式設(shè)計(jì)為風(fēng)險(xiǎn)控制提供了機(jī)制保障。由于與分散農(nóng)戶之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，加之作為抵押物的土地客觀上存在制度化的零碎分割，因此，金融機(jī)構(gòu)面向分散農(nóng)戶的農(nóng)地抵押貸款存在難以規(guī)避的制度性風(fēng)險(xiǎn)，這也是農(nóng)地抵押貸款始終難以推進(jìn)的關(guān)鍵原因。但是，在福建明溪縣和寧夏同心縣兩地的實(shí)踐中，這一制度性風(fēng)險(xiǎn)通過“相對(duì)封閉運(yùn)行”的機(jī)制設(shè)計(jì)被巧妙化解。“封閉運(yùn)行”主要表現(xiàn)在，作為抵押品的土地始終沒有脫離開農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)的第三方監(jiān)管，從其進(jìn)入申請(qǐng)抵押到違約后被處置的可能涉及風(fēng)險(xiǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)，都是集中在一個(gè)根植于社區(qū)內(nèi)的機(jī)構(gòu)當(dāng)中完成，始終處于有效監(jiān)管視野下。

三、推廣農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)有待完善的幾個(gè)方面

一是抵押清償機(jī)制的完善有賴于區(qū)域性農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的完善。基于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場內(nèi)置化理念形成的相對(duì)封閉的運(yùn)行模式，盡管以相對(duì)低成本完成了農(nóng)地的抵押登記、價(jià)值認(rèn)定、違約清償?shù)拳h(huán)節(jié)，但是，從長遠(yuǎn)來看，通過農(nóng)地抵押有利于賦予農(nóng)戶完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、激活農(nóng)民的土地資本、提高農(nóng)戶信貸可獲得性，有賴于形成一個(gè)規(guī)范開放的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。在公開交易基礎(chǔ)上建立農(nóng)地的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制。活躍的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場對(duì)于規(guī)范農(nóng)地抵押價(jià)值、完善違約清償機(jī)制至關(guān)重要，主要是因?yàn)檗r(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的形成有助于誘導(dǎo)土地確權(quán)的實(shí)施，而銀行也更愿意接受明確記錄且可轉(zhuǎn)讓的地權(quán)作為抵押品。

二是農(nóng)地抵押貸款市場的真正形成有待于規(guī)模化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)育。雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)以及規(guī)模化農(nóng)戶誘致出現(xiàn)了不同形式的土地金融，但是，農(nóng)地金融的供給與需求之間始終表現(xiàn)為數(shù)量與結(jié)構(gòu)的“雙失衡”,農(nóng)地金融市場顯著呈現(xiàn)出稀薄特征。一方面，從參與主體來看，由于立法、政策、農(nóng)村信用體系、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)等原因，金融機(jī)構(gòu)仍然缺乏應(yīng)有的熱情，金融供給意愿總體偏低；另一方面，真正通過市場化流轉(zhuǎn)形成的農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營主體還比較缺乏，既加之有的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系還難以有效應(yīng)對(duì)越來越頻發(fā)的自然災(zāi)害，因此，真正能夠支撐農(nóng)地金融體系的農(nóng)地抵押貸款需求群體還尚未真正形成。研究也表明，農(nóng)地金融并非面對(duì)所有農(nóng)戶，有貸款需求的真實(shí)主體是那些資金實(shí)力較強(qiáng)、經(jīng)營規(guī)模較大、從事項(xiàng)目附加價(jià)值較高的規(guī)模化主體而非小農(nóng)戶。因此，在金融機(jī)構(gòu)對(duì)政策保持一定敏感度的背景下，扶持培育規(guī)模適度的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體顯得更為迫切。

三是農(nóng)地金融風(fēng)險(xiǎn)防線的構(gòu)筑有待于政府的支持和頂層設(shè)計(jì)。不難理解，無論是福建明溪的試點(diǎn)還是寧夏同心的探索，都不能擺脫違法運(yùn)行之嫌，兩地的操作辦法與既有的法律制度之間都存在著實(shí)質(zhì)上的沖突，沖突所造成的潛在風(fēng)險(xiǎn)盡管在短時(shí)間內(nèi)難以暴露，但是，長期的矛盾必須面對(duì)。事實(shí)上，學(xué)界至今對(duì)于農(nóng)地抵押貸款的大范圍推廣尚未形成共識(shí)，批評(píng)一方的主要理由正在于此。構(gòu)建農(nóng)地抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)分散和分擔(dān)機(jī)制，一方面，應(yīng)通過立法修訂、政策性金融、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的完善等構(gòu)建配套制度；另一方面，對(duì)難以轉(zhuǎn)讓的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，政府應(yīng)逐步建立按比例回購制度。

   課題主持人：趙翠萍（河南農(nóng)業(yè)大學(xué)）

   課題參加人：侯鵬