中國經濟周刊:彩票資金成"唐僧肉" 超36億違規用于蓋樓發津貼等

按照2014年超過3800億元的彩票銷售額計算，中國每人每年平均花費200多元購買彩票。

這么大數額的資金是如何籌集、管理、分配使用的，社會各界都極為關心。6月25日，審計署發布了彩票資金審計結果公告（下稱“審計公 告”）。這是1987年中國正式發行彩票以來首次對彩票行業的資金狀況進行大規模審計，涉及時間為2012年至2014年10月，涉及范圍包括財政部、民 政部及所屬中國福利彩票發行管理中心、國家體育總局及所屬體育彩票管理中心，以及彩票銷售量較大的18個省份的省級財政、民政、體育行政部門及228個省 市級彩票銷售機構、4965個彩票公益金資助項目。

本次審計共抽查彩票資金658.15億元，占同期全國彩票資金的18.02%。審計查出虛報套取、擠占挪用、違規采購、違規購建樓堂館所和發放津貼補貼等違法違規問題金額169.32億元，占抽查資金總額的比例超過1/4。

審計署社會保障司主要負責人對《中國經濟周刊》記者表示，“彩票資金審計中發現的問題，其產生原因是多方面的。除一些單位或人員主觀上法紀觀念淡薄、未嚴格執行相關規定外，還有彩票管理制度不完備、管理體制未理順等管理方面的因素。”

公權私用、規制不力、市場失范，成為彩票行業的三大“病根”。財政部有關負責人就審計公告有關問題答記者問時表示，這次彩票資金專項審計就是一次及時“會診”，發現的問題需要通過嚴格執法、加強管理、深化改革盡快加以解決。

值得指出的是，被審計的部門和地方采取“邊審計、邊整改”的方式，根據審計意見和建議同步整改。截至2015年5月31日，有關部門和地方已通過追回資金、上繳財政、調整會計賬目等方式整改問題金額145.1億元，占違法違規問題金額的85%以上。

彩票業“病根”一

公權私用：彩票資金成了“唐僧肉”

民政部回應：確保每一分錢都花到該花的地方

按照現行規定，彩票銷售額的使用包括三部分：彩票獎金約占58%，用于支付中獎者；彩票發行費約占14%，專項用于彩票機構的業務費用支出和彩票代銷者的銷售費用支出；彩票公益金約占28%，專項用于社會福利、體育等社會公益事業。

此 次審計署審計的彩票資金包括發行費和公益金，不包含彩票獎金。 “對于彩票獎金，中獎者納稅、領走就是個人的錢了，用審計手段來查比較難。近年來也有關于彩票黑幕、打擊私彩的報道，那些由公安部門來查處更合適。”一位 了解此次彩票資金審計工作的人士對《中國經濟周刊》記者說。

合計約占彩票銷售額42%的發行費和公益金，也是一筆相當龐大的數額。財政部數據顯示，2014年，全國彩票銷售額達3823.78億元。相應的，發行費和公益金約為1605.99億元。

作為動員社會力量參與福利事業、體育事業發展籌集的“公益錢”，彩票資金理應“取之于民、用之于民”，而審計公告卻顯示，大量彩票資金沒有 用好，有的被虛報冒領、擠占挪用，有的被用于濫發津貼補貼、違規購建樓堂館所、公款旅游，甚至還有一些單位和個人違法違紀，從中牟取不當利益。

上述了解彩票資金審計工作的人士對《中國經濟周刊》記者表示，彩票資金使用中的一個突出問題是“公權私用”，彩票資金之所以成為一些單位的“唐僧 肉”，一個重要原因是這些單位將小集體利益凌駕于公眾公益之上，將人民賦予其管理、支配、使用公共資金的權力當成牟取自身利益的便利條件，將本應用于公益 事業的彩票公益金隨意挪用、濫發錢物、違規建樓、公款出國，甚至中飽私囊。

中央八項規定出臺后仍有4.01億元彩票資金出問題

記者了解到，現行彩票公益金分配政策實行中央與地方五五分成。其中，上繳中央財政的彩票公益金按60%、30%分別用于補充全國社會保障基金、國務院批準的專項公益事業，另外分別還有5%用于民政部和體育總局具體安排的社會福利事業和體育事業。

留在地方的彩票公益金，按照國務院批準的彩票公益金分配政策，依照彩票發行宗旨使用，由省級財政部門與民政、體育等有關部門研究確定分配原則。

中央財經大學財經研究院院長王雍君在接受媒體采訪時曾表示，彩票公益金的收入在個別地方規模相當大，是當地政府收入的重要來源，而彩票資金的管理和使用一直以來都存在各種風險和隱患。

在現實中，一些地方彩票公益金花出去了，卻花得不是地方。審計公告指出，有23個彩票公益金資助項目被違規改變公益性用途，涉及金額3.61億元。

有36.02億元彩票資金被違規用于購建樓堂館所、發放津貼補貼等。其中，發生在中央八項規定出臺之后的問題金額有4.01億元。32個單 位違規使用彩票資金31.47億元購建辦公樓、培訓中心等樓堂館所；141個單位違規使用彩票資金發放津貼補貼等3.83億元；122個單位違規將彩票資 金用于“三公”經費等支出7190.96萬元，主要用于超標準或超編制購買和使用公車、違規組織出國（境）、借培訓和會議等名義公款旅游等。

發行費“水漲船高”，彩票印制業務“利潤驚人”

約占彩票銷售14%的發行費，按規定應用于彩票機構的業務費用支出和彩票代銷者的銷售費用支出。隨著彩票發行規模擴大，彩票發行費也隨之“水漲船高”。

財政部數據顯示，2013年全國銷售彩票3093億元，而在2004年還不到400億元。10年來彩票發行費上升了逾7倍。

然 而在本次審計過程中發現，巨額發行費用中的部分資金并沒有被用于“正途”，有的被違規用于購房、發福利。審計公告指出，遼寧省彩票發行中心、大連市福利彩 票發行中心分別使用彩票發行費1.94億元、1.5億元超標準購置辦公用房。北京市福利彩票發行中心、北京市體育彩票管理中心分別使用彩票發行費 609.87萬元、3905.55萬元，超標準為本單位職工發放工資及獎金。

還有一些單位和個人違法違紀，從發行費中牟取不當利益。2007年，國家體彩中心原副主任張偉華、印制處原處長劉峰的落馬，讓公眾得知，即便是薄薄一張張彩票印刷紙，其背后的業務也“利潤驚人”。

據媒體報道，2003年至2004年，國家體育總局決定由體育彩票管理中心向所辦的兩家公司支付體育彩票發行費，用于彩票印制、發行，但支付的發行費超過實際需要，在扣除全部成本費用后，兩公司獲利高達5.58億元。

在彩票印制過程中，體育彩票管理中心負責人弄虛作假，指定所辦公司將代理進口電腦彩票專用熱敏紙業務，委托給不具有進出口經營權的私營企業，人為增加環節，轉手高價采購，致使彩票發行費在2003年2月至2005年1月間流失2341萬元。

2007年12月19日，北京市第一中級人民法院分別判處張偉華、劉峰有期徒刑10年6個月和有期徒刑4年。

但“薄薄一張紙”帶來的違規行為，至今仍未杜絕。審計公告顯示，吉林省福利彩票發行管理中心未履行政府采購程序，使用彩票發行費3317.4萬元采購彩票熱敏打印紙。

審計署社會保障司有關負責人介紹，此次審計發現并向有關部門移送重大違法違紀問題線索90起，主要集中在彩票銷售環節和資金使用環節。有關部門正在依法查處中。

“審計公告所反映的這些違法違規問題令人痛心，發人深省，必須引起全國民政系統的高度重視、嚴肅對待。福彩資金是億萬彩民愛心奉獻的善款， 承載了老百姓的福祉，關乎國家公信力，其使用管理是一項良心工程，必須確保每一分錢都花到該花的地方，發揮出最大的效益。”民政部有關負責人回應彩票資金 專項審計時表示，審計公告涉及民政系統的135個問題已經全部整改96個，部分整改39個，新出臺福彩資金使用管理制度50余項。為了加強項目評審管理， 提高資金使用績效，民政部制定了《民政部本級彩票公益金中央級項目評審辦法》。

彩票業“病根”二

規制不力：彩票發行費比例15年未變

財政部回應：逐項整改 強化監管

審計署社會保障審計司主要負責人就彩票資金審計結果答記者問時指出，審計發現的問題，除了因為一些單位或人員主觀上法紀觀念淡薄、未嚴格執 行相關規定外，彩票管理制度不完備、管理體制未理順、彩票行業監督管理不到位、彩票資金管理透明度不高等也是導致問題的重要原因。

發行費比例高達14%，財政部正研究適當下調比例

業內人士指出，彩票部門不少違規、違法情況的發生，很大程度上正是因為他們手握的發行費用過高。2009年頒布的《彩票管理條例》明確提 出：隨著彩票發行規模擴大和品種增加，可降低彩票發行費比例。而目前發行費比例仍在執行2001年《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》中的要求，不高 于彩票銷售額的15%。

以此次審計的2012年至2014年10月底這個周期看，彩票發行費940.39億元，占14.06%。

“隨著基礎設備購買基本完成，以及網絡電子化彩票普及，近年來，彩票發行的后續投入實際在相對降低。”業內專家指出，降低彩票發行費比例是可行的。

財政部有關負責人就審計公告有關問題答記者問時表示，正在抓緊研究完善彩票資金構成比例政策。將根據彩票發行銷售實際成本變化情況，嚴格限定彩票獎金比例，適當下調彩票發行費比例，合理提高彩票公益金比例，充分體現彩票的社會公益屬性。

提高彩票資金透明度，民政部打造 “玻璃口袋”

審計署社會保障司有關負責人對記者表示，彩票資金管理透明度不高也是這次彩票資金審計中發現的問題之一。

隨著《彩票管理條例》等系列法規的出臺，彩票管理制度體系得以進一步完善和充實，但與彩票行業的發展相比，仍顯滯后。比如公益金分配政策不是太細，比較模糊。針對這些問題，審計署已向有關部門和地方建議，進一步完善彩票資金管理和使用具體規定。

新華社6月25日發表文章指出，長期以來彩票資金運行難以透明，社會公眾多次呼吁彩票資金使用去向公開。根據我國法律規定，公眾有權知曉彩票資金的具體去向。彩票資金作為公益資金，與公眾息息相關，信息公開的必要性不容置疑。

目前，我國政府部門對于彩票資金使用的信息公開程度較低。彩票資金包括彩票獎金、彩票發行費和彩票公益金，其中發行費和公益金是問題高發區 域。對于公益金，財政部每年都會公布公益金使用詳情，但有時失之于“粗線條”。國家行政學院經濟學部主任張占斌認為，彩票資金需要提高績效，“如果監督制 度太寬泛或存在缺陷，就會出現挪用資金等問題，甚至使這一公益行業淪為腐敗的高發區。”

相比公益金每年會公布使用情況，發行費并沒有公開的年度報告供公眾查詢。財政部有關負責人表示，此次審計查出一些地方部門發行費使用中存在 擠占挪用、違規采購、違規購建樓堂館所和發放津補貼等問題。財政部進行了認真研究，并結合彩票機構業務費管理新形勢，積極采取措施進行整改：自2015年 起將彩票發行機構業務費由單位財務收支計劃管理改為納入政府性基金預算管理，進一步規范和強化了彩票發行機構預算編制、執行管理，切實提高資金使用效益。

“進一步加強信息公開。依法做好政務信息公開，切實保障公眾的知情權。依法向社會公告福彩發行費和福彩公益金的使用管理情況，切實把福彩資金裝進\'玻璃口袋\'，置于監督之下。”民政部有關負責人在回應彩票資金專項審計時說。

彩票業“病根”三

市場失范：所有互聯網彩票皆為違規銷售

整頓互聯網銷售彩票，史上第五次

這次審計還發現，部分地區和單位未經財政部批準，違規利用互聯網銷售彩票。

在審計涉及的18個省份中，有17個省份未經財政部批準，違規利用互聯網銷售彩票630.4億元，其中福利彩票133億元、體育彩票497.4億元；向互聯網彩票銷售商支付傭金66.7億元，其中挪用彩票公益金等財政資金支付3.06億元。

財政部沒批過任何一家機構銷售互聯網彩票

從彩票管理體制和職責分工來看，我國彩票由國務院特許發行。1991年至1999年，中國人民銀行為國務院彩票主管部門，從1999年起， 國務院決定將彩票管理職能由中國人民銀行移交財政部。經過近30年的探索發展，目前形成了在國務院領導下，財政、民政、體育、公安、工商等部門分工合作的 彩票管理格局。

根據國務院《彩票管理條例》及其實施細則等相關規定，中央和省級財政部門是國家彩票監管部門，負責全國和本行政區域范圍內的彩票監督管理工 作。中央和省級民政、體育部門是彩票機構的行政主管部門，分別負責福利彩票、體育彩票管理工作。縣級以上公安、工商部門是彩票市場秩序維護部門。

上述了解彩票資金審計工作的人士告訴記者，銷售互聯網彩票要財政部批準才可以進行。但事實上，財政部截至目前沒有批過任何一家機構正式開通互聯網銷售彩票業務。銷售互聯網彩票都是違規在進行。

財政部有關負責人就《彩票資金審計結果公告》有關問題答記者問時也表示，近年來，一些地方部門以及網站等為追求彩票銷量和自身利益，不顧國家有關規定，擅自利用互聯網銷售彩票。

審計期間，按照“邊審計、邊整改”的思路，財政部、民政部和國家體育總局于今年1月聯合下發了《關于開展擅自利用互聯網銷售彩票自查自糾工作有關問題的通知》，互聯網銷售彩票業務開始叫停整頓。

今年4月上旬，財政部、公安部等八部門又聯合向社會發布公告，堅決禁止擅自利用互聯網銷售彩票的行為。

互聯網銷售彩票5次被叫停

事實上，在這次審計公告指出一些地方違規利用互聯網銷售彩票，并提出清理整治的建議以前，互聯網銷售彩票已經經歷過若干次整頓。

有數據顯示，2003年全國互聯網售彩的銷售額僅964萬元，但2006年就達到了4.1億元，2007年則達到7.5億元，全面走向火 熱。2012年銷售額則達到230億元，2013年銷售額超過420億元，與2003年相比，10年間爆發式增長了4000多倍。

網絡售彩的興起打破了到傳統投注站購彩的時間和地域限制，大大方便了廣大彩民。但由于脫離彩票機構監管的社會企業和個人的過多參與，虛假網站和違規操作等問題相繼出現。

財政部、公安部、民政部、信息產業部、國家體育總局等五部門下發的“2007年第36號公告”提到，近年來，利用互聯網銷售彩票現象日益增 多，給彩票市場管理帶來諸多問題。主要表現在：以國家彩票為名銷售私彩，為賭球、地下“六合彩”等非法彩票活動提供渠道，使非法彩票等賭博活動進一步蔓延 和泛濫，造成彩票資金流失，國家利益受損；冒用彩票機構名義，以預測、包中等形式詐騙彩民錢財，損害國家彩票公信力；設定不平等協議，侵害彩票購買者正當 權益；向未成年人出售彩票等，嚴重擾亂了彩票市場秩序，直接影響了彩票市場健康發展。

緊接著，網絡銷售彩票被第一次叫停。2007年11月6日，財政部聯合公安部、民政部、信息產業部、國家體育總局下發公告，通知對各地非官 方主辦的彩票銷售網站進行為期30日的清查整頓，要求停止非彩票機構主辦網站彩票銷售業務、整頓彩票機構利用互聯網銷售彩票業務、嚴厲查處和打擊利用互聯 網非法銷售彩票行為。

不過從地方體福彩中心獲得授權的一些彩票網站是否在停售之列，公告并未給出明確答案，這也直接導致整頓效果欠佳。在這次整頓期間，互聯網售彩大戶并沒有受到影響，都在照常銷售彩票。

2008 年1月2日，財政部等部委第二次下發通知，要求自通知下發之日起，一律停止利用互聯網銷售彩票。而且明確規定，各省級民政、體育部門要對本地區福彩機構和 體彩機構利用互聯網銷售彩票的情況進行檢查和整改，對已經與公司或個人進行互聯網銷售彩票業務合作的，必須立即停止合作。

為了應對檢查，彩票網站開始轉變經營模式，有的關閉了網頁上的投注功能轉而通過客戶端軟件進行投注，也有網站開始通過電話投注。2010年 時，一位從事互聯網銷售彩票業務的負責人曾對《中國經濟周刊》記者表示，“互聯網售彩的監管很難，即便是停掉了，實力雄厚的網站也可以做\'黑莊\'，不出票 但是兌獎。而有些服務器在國外的網站就更監管不了。”

2010年8月，網絡銷售彩票第三次被叫停。國家體育總局和中國福彩中心下發通知，同時叫停了使用互聯網、手機、電話等方式進行無紙化彩票銷售業務。

2012年3月1日，《彩票管理條例實施細則》實施，擅自利用電話、互聯網銷售彩票被定性為“非法彩票”。隨即福彩中心和體育總局也一同下發“停止電話和互聯網銷售”的緊急通知。

河南財經政法大學彩票研究所所長馮百鳴告訴《中國經濟周刊》記者，利用互聯網銷售彩票屢次叫停卻屢禁不止的原因在于背后驚人的利益。“一個小的網絡或電話售彩公司，員工七八個人，以傭金7%計算，銷售1億元就可以拿到700萬元。”

而審計公告指出，彩票銷售機構利用互聯網銷售彩票，向代銷商支付傭金比例最低就達7%，最高者為重慶市體育彩票銷售機構未經財政部批準，利用互聯網銷售體育彩票5.14億元，向代銷商支付傭金8007.54萬元，傭金比例高達15.58%。

今年1月，有關部門對互聯網銷售彩票業務叫停整頓，已經是史上第五次。

財政部有關負責人就審計公告有關問題答記者問時表示，國家發行彩票必須彰顯公益特征和社會責任。利用互聯網銷售彩票方式具有虛擬性、網絡化 等特點，涉及面廣，監管難度大，安全風險高，社會責任重，需要嚴格管理。據了解，世界各國對利用互聯網銷售彩票普遍采取十分審慎的態度，比如，德國嚴禁利 用互聯網銷售彩票，美國僅在個別州試行，英國、法國只能由彩票機構在自營網站銷售等。財政部將會同有關部門統籌規劃線上與線下渠道協調發展，積極穩妥支持 彩票機構利用互聯網技術開展銷售彩票試點工作，總結經驗，完善政策，確保互聯網銷售彩票平穩有序、安全可控、健康發展。（中國經濟周刊）