十二屆全國人大三次會議審議通過的《政府工作報告》提出，今年的工作任務之一是，“對已在城鎮就業和居住但尚未落戶的外來人口，以居住證為載體提供相應基本公共服務，取消居住證收費”。

　　對此，北京大學社會學系教授陸杰華向《法制日報》記者表示，《政府工作報告》是各個部門重點任務的體現，結合去年年底國務院法制辦公布《居住證管理辦法(征求意見稿)》，可以預測，居住證制度今年“肯定會有一個突破”。

　　對外經貿大學教授李長安告訴《法制日報》記者，居住證的好處在于，“你即使沒有當地的戶口，也可能享受到當地的公共服務”。

　　全國流動人口達到2.5億人

　　國家統計局今年2月26日發布的數據顯示，截至2014年年末，全國人口為13.6億人，其中流動人口2.5億人。

　　今年2月，國家發改委已經表示，2015年將積極落實戶籍制度改革意見，推動出臺居住證管理辦法。

　　此前兩個月，在公安部報送的《居住證管理辦法(送審稿)》基礎上，國務院法制辦征求相關單位意見后，會同公安部反復研究修改形成了征求意見稿，并向社會全文公布，征求各界意見。

　　根據征求意見稿，公民離開常住戶口所在地，到其他設區的市級以上城市居住半年以上，只需符合“有穩定就業、穩定住所、連續就讀”3個條件之一即可申領居住證。

　　征求意見稿規定的基礎公共服務共9項：免費接受義務教育；平等享有勞動就業權利；基本公共就業服務；依法參加社會保險；繳存、提取和使用住房公積金；基本公共衛生服務、計劃生育服務和獎勵優待；公共文化體育服務；法律援助和其他法律服務；國家規定的其他基本公共服務。

　　另有6項便利公共服務：按照國家有關規定辦理出入境證件；機動車登記；申領機動車駕駛證；報名參加職業資格考試、申請授予職業資格；辦理生育服務證及國家規定的其他便利。

　　根據征求意見稿，居住證持有者符合一定條件后可以申請轉為常住戶口，具體落戶原則由居住證發放地政府確定落戶條件。

　　陸杰華認為，征求意見稿規定的基本公共服務，對于改善2.5億流動人口的整體生存狀況非常重要，能夠促進和當地人進行社會融合。

　　李長安則提出，在新型城鎮化趨勢下，流動人口進入城市后，需要更加便捷的基本公共服務，征求意見稿中的規定還是不夠。此外，居住證和戶籍之間的門檻還是太高，并不是很多人能夠獲得戶籍。

　　陸杰華表示，作為基本公共服務，流入地政府應該不打折扣地提供，縮小與戶籍人口之間的差異，但是，考慮到自身的財政承受能力和戶籍管理需要，對于其他公共服務，可以按照從易到難的思路逐漸提供。

　　居住證制度是戶籍改革的過渡

　　國家層面探索居住證制度頂層設計始于2010年。

　　2010年5月，國務院轉發的國家發改委《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》中提出：“進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內實行居住證制度。”

　　這是國務院文件中首次提出居住證制度。

　　在此之前，我國自改革開放以后出現了規模龐大的流動人口，在2005年就達到了1.5億人。

　　李長安表示，其原因在于，改革開放以后的戶籍制度改革，逐步降低了農民進城的門檻，戶籍藩籬逐漸松動。

　　針對規模龐大的流動人口，2005年10月，公安部提出，戶籍改革將以具有合法固定住所作為落戶的基本條件。

　　公安部副部長黃明在2013年年末總結改革開放以來的戶籍制度改革時表示，改革的難點之一，是“戶籍上附著的利益較多，需要逐步剝離。戶籍管理制度本身的改革并不復雜，核心的問題在于許多公共服務和社會福利政策與戶籍掛鉤”。

　　破解戶籍制度改革困局的思路也是剝離戶籍上附著的利益。國務院發展研究中心社會發展研究部副研究員王列軍表示，居住證制度是一種較為現實的制度改革路徑，流動人口通過居住證階梯式獲得當地權益。

　　基于此，自2002年至2012年，全國已經有包括廣東省在內的多個省份和上海市、遼寧省沈陽市、吉林省長春市、河南省鄭州市等20多個城市開始探索居住證制度。

　　2012年2月，《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》中的表述是：“逐步實行暫住人口居住證制度，具體辦法由公安部會同有關部門研究制定按程序報批后實施。”

　　當年年底，公安部將起草的居住證管理辦法(草案)上報國務院，根據草案規定，居住證將不設置門檻，覆蓋所有流動人口。

　　陸杰華認為，這項改革的過程“比較艱辛”，但改革“已經迫在眉睫，越早越好越主動，無論是中央還是地方”。

　　呼吁加快戶籍制度改革步伐

　　改革的緊迫性已成為社會共識。

　　2014年7月30日公布的《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中提出，通過推進戶籍制度改革，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，基本建立以合法穩定住所和合法穩定就業為基本條件、以經常居住地登記為基本形式的戶口遷移登記制度。

　　李長安告訴《法制日報》記者，其中最大的亮點是，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度。

　　當年年底，國務院法制辦公布《居住證管理辦法(征求意見稿)》。

　　陸杰華建議，居住證管理辦法涉及多個政府部門，比如教育部、人口計生委、發改委、財政部等，從順利落實的角度，應該以國務院的名義頒布實施，上升到行政法規的層次，利于居住證制度的穩定。

　　李長安強調，居住證制度設計的根本目的，是讓進入城市、擁有穩定工作、有穩定居住場所的流動人口直接變成戶籍人口，所以，推進居住證制度的同時，要加快戶籍制度改革步伐。

　　一個佐證是，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出的改革目標是，到2020年，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。（記者 陳磊）